回到頂端
|||
熱門: 戴姿穎 阿信 孫大千

中美日博弈下的台灣策略

美麗島電子報/郭正亮 2013.12.02 00:00
11月29日,美國國務院突然建議美國商業航空公司尊重中方要求,在進入中國東海防空識別區時向中方提交飛行計劃,雖然美國政府強調,此舉純粹基於旅客安全考慮,並不意味美國接受中國防空識別區,但對比日本政府堅持日航不向中方通報飛行計劃,已經凸顯出美日分歧。11月30日,美國聯合航空、美國航空、達美航空證實,已經按照美國政府建議,向中方提交飛行計劃。

美國突如其來的讓步,讓日本有點措手不及。安倍首相12月1日不得不迂迴表示「已經通過外交途徑確認,美國政府並未要求民航通報飛行計劃」,明眼人都可看出,安倍的強顏自我辯護,只是爲了掩飾日美分歧而已,但日本媒體顯然已經難以忍受。《日本經濟新聞》即表示「美國政府區別軍機與民航機的態度,讓日本政府感到困惑」。代表右翼的《產經新聞》更直白指出「美國此舉給日美聯合對抗中國潑了盆冷水,日美步調不一致必然有利於中國」,甚至還譴責美國說「政策總是搖擺不定的歐巴馬政權,應對方式讓人產生疑問」。儘管美國已經讓步,日本政府並不打算改變立場,仍將繼續要求日航不要向中方提交。

美國全球佈局,美日利益未必一致

美國決定區分政府與民間、區分軍機與民航機,在民航機部份向中方讓步,凸顯出美國作為世界第一大國,在應對迅速崛起的第二大國中國大陸時,與日本利益未必一致,具有更深遠的全球戰略思考。美國最後決定讓步,原因可能有三:

一、美日早有防空識別區,美國是防空識別區最大獲利者,日本也早把東海防空識別區延伸到中國沿海附近,很難反對中國大陸要求比照辦理。

美國本身就是防空識別區的始作俑者,也是全球擁有最多防空識別區的國家,甚至還把防空識別區延伸到美國海外所屬島嶼,例如夏威夷、關島等等。2010年美韓聯合軍演,美國航母開進東海,甚至還一度將中國山東半島、江浙沿海「暫時」劃入演習期間的美韓防空識別區。美國如此常用、甚至濫用防空識別區,如果「只許自己放火、不許別人點燈」,如何說服國際社會?

日本也早在1969年就劃設東海防空識別區,後來經過1972年、2010年兩度擴張,與中國福建省的最近距離只有130公里。這次中國大陸劃設東海防空識別區,明顯與日本針鋒相對,不但跨過美日第一島鏈防中圍堵線,穿越了日本宮古海峽,而且與日本最近距離也大約只有130公里,較勁意味濃厚。美國如果反對到底,中國大陸必將反問,為何日本識別區可以直達距離中國130公里處,中國大陸卻不行?

二、美中兩大國已經發展出新型大國關係,還有太多全球戰略問題必須互相合作,美國一面倒向日本對抗中國大陸,並不符合美國利益。

美國固然把美日同盟視為東亞最重要的盟邦關係,但美國與中國大陸也有其他非日本所能及的全球戰略合作關係,例如朝鮮半島、敘利亞、伊朗、乃至非洲等地緣政治、武器輸出管制、生態環境合作、經濟合作等等,部份議題的重要性並不低於美日同盟。事實上,目前美中兩大國所建立的政府對話平台,已經超過60個以上,美國總統歐巴馬和副總統拜登,與習李兩人的互動關係,恐怕也都高於與安倍的互動關係。

日本講談社北京副總經理近藤大介曾如此形容歐巴馬的「重中輕日」:今年6月歐習會,兩人會晤長達8個小時,幾乎無所不談;反觀今年2月安倍會見歐巴馬,兩人只見面1小時45分鐘,其中還要扣除45分鐘午餐時間!主因是歐巴馬對於安倍不面對中日韓歷史問題、還不斷挑起歷史爭議感到不耐。如果不是因為突然爆發朝鮮啟動核試驗,歐巴馬本來只願意給安倍1個小時!

據統計,歐習兩位大國領導人,光是今年就已經在各種國際場合見過17次,中日兩國對美國孰輕孰重,光從這些細節就可探出端倪。

三、美國並非東亞當事國,而是戰略平衡者,重點在維持區域穩定,緩和緊張情勢,凸顯作為調人的不可替代角色,並不願站到第一線,公親變事主。

隨著美國國力衰退,國防預算在2021年之前將大幅刪減5000億美元,每年大約減少500億美元,所謂「重返亞洲」或「再平衡戰略」,並沒有足夠的財政支撐。如中央研究院歐美所研究員林正義所言:「美國將會要求亞太盟邦在後勤支援、軍費分擔上,彌補美國不足」。

更重要的美國戰略調整,是把美軍從第一島鏈逐漸退到第二島鏈,避免淪為東海前線衝突當事國。去年召開日美安全保障委員會2+2會議上,美國宣佈將在2020-25年間,將駐沖繩美軍全部轉移到關島。今年7月18日,美國參謀長聯席會議主席鄧普希也表示,最晚到2016年,近3萬名駐韓美軍也將撤離韓國。二者都傳達美國將逐步撤離東海防衛前線,單純扮演戰略平衡者角色,將第一島鏈防務交還給日韓當事國。

美國計劃退出第一島鏈防務,顯示美國正視中國崛起的軍事現實,此舉類似冷戰期間美國避免與蘇聯爆發直接衝突,如今也爲了避免美中衝突難有轉圜空間,因此及早做出撤出東海前線防務的戰略部署。

美國訴諸兩手,馬政府轉危為安

綜上所述,儘管美國把美日同盟看成東亞最重要的軍事盟邦,但美國和日本的國家利益仍然未必一致,仍須權衡美中戰略合作的全球佈局。針對中國東海防空識別區,美國最後選擇在戰略(政府立場)上說不,但在戰術(民航立場)上尊重,美國在戰略和戰術訴諸兩手,固然使全部說不的日本政府感到尷尬,卻讓一開始也同樣訴諸兩手的馬政府,意外轉危為安。

11月23日大陸無預警宣佈劃設東海識別區,立即引起日美兩國強烈抗議,美國更以白宮、國務院、國防部同時召開記者會的罕見方式表達反對。但馬剛因為9月馬王政爭失敗,民調正陷入空前低迷,不管是推動ECFA後續談判,或是期待明年馬習會,都需要爭取大陸善意,自然希望兩岸以和為貴。

結果馬只以「感到遺憾」表達溫和抗議,更在隔天國民黨中山會報上表示「防空識別區不涉及領空問題,更與領土主權無關,大陸識別區與我方重疊範圍很小,不會影響國軍演訓」。馬態度既已明朗,交通部隨即跟進,儘管台日韓都和大陸識別區互有重疊,但相對於日韓明確表示拒交飛行計劃給大陸,台灣交通部卻表示將和新加坡和菲律賓一樣送交。

就在馬低調回應之際,卻傳來11月26日美國B-52轟炸機未知會大陸闖進東海識別區,消息傳來,立即引發強硬派抨擊。自由時報發表「台灣不可淪為民主陣營之敵」社論,痛批馬「降中抗美」。民進黨主席蘇貞昌也批評「馬總統沒有善盡國家元首維護國家主權的責任,難怪許多國人會質疑馬親中」。11月28日,在野黨立委霸佔主席台抗議馬軟弱,隨即由朝野黨團發表共同聲明,要求政府「嚴正抗議中共當局片面劃設東海防空識別區行為,並應與區域友邦一致行動,不向中共當局遞交飛行計畫書」,連國民黨立院黨團也和馬唱反調。

馬不得不召開國安會,並由行政院回應表示「大陸宣佈識別區事前未與我方諮商,我方將循管道向陸方表達嚴正立場」、「國軍執行海空安全任務,絕不因大陸設立識別區而有任何改變」、「交通部將根據國際民航組織的相關規定及實務,基於民航公司請求及保障旅客飛航安全,辦理民航機飛航計畫之代轉通報業務」。儘管措辭略有調整,馬仍堅持立場,並未改變「兩岸以和為貴」基調。

馬堅持提交飛行計劃給大陸,堅持不升高兩岸對峙,眼看很可能因為中日升高衝突陷入更大困境。孰料事態急轉直下,11月29日,美國政府突然決定建議民航尊重中方,不但及時緩和了中日韓緊張情勢,同時也幫馬政府解了圍。

11月23-29日因為美國出手解危導致情勢逆轉,馬在一周內轉危為安,這個戲劇化過程,凸顯出台灣面對中美日博弈的策略選擇問題,值得進一步深思。

中美合作優先,區辨美日分歧,避免親日抗中

馬堅持識別區不等於領空或主權,堅持區分政府與民航,堅持兩岸以和為貴,最後證明也符合美國政府觀點,這凸顯出向來被大陸視為「親美和中派」的馬英九,確實比「逢中必反」、甚至不惜親日的蘇主席更了解美國思維。

事後總結,台灣面對中美日博弈的戰略選擇,可以歸納出四個原則:

一、中美合作有利台美和兩岸合作,台灣應樂見中美合作。

二、面臨大陸對台施壓,台灣要優先選擇美國作為平衡者。

三、台灣要區辨美日分歧,表態支持美國,同時區隔日本。

四、平衡大陸施壓,不宜引進日本勢力,只會惡化兩岸矛盾。

社群留言