宏都拉斯及巴拉圭如果斷交，因為兩者皆早有警訊，這是一個外交上嚴重的失職，不應該把責任推給「邦交國需索太多」「不想當凱子外交」。如果台灣連少少的14個邦交國都無法照顧，那表示我們其實仍然還是停留在開發中國家的格局而已。（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
3月14日我國邦交國宏都拉斯總統秀瑪拉．卡斯楚（Xiomara Castro）在推特發表聲明，指示外交部長雷依納（Eduardo Reina）「處理與中國建立正式關係的事宜」，換言之準備與台灣斷絕外交關係。
此消息不但引起台灣各界關切，也引起美國的關注。蔡英文總統也特別安排3/29到4月7日訪問中南美洲瓜地馬拉、貝里斯，行程並過境美國紐約及洛杉磯。而美國主管美洲事務的特別顧問陶德為此特別在3月20日拜會卡斯楚總統表達關注。不過美國能使力的非常有限，大勢恐難挽回。
無獨有偶，目前台灣南美洲唯一的邦交國巴拉圭也傳出斷交危機。2022年9月29日外媒報導巴拉圭總統馬里歐·阿布鐸要求台灣應投資10億美元鞏固邦交。巴國參議院議長奧斯卡·卡基托·薩洛蒙也公開表示「巴拉圭希望重新啟動台灣-巴拉圭工業園區（原東方工業園區），期能將台灣的工業技術移轉巴拉圭，增加一些人民就業機會；但台灣政府始終都沒有履行！」
由於巴拉圭即將於下個月舉行總統大選，在野黨「真正激進自由黨」候選人艾里格里（Efrain Alegre）也多次表示，他當選後「將重新評估巴拉圭與台灣的關係，不排除與台灣斷交，並與中國開展關係」。台灣與巴拉圭的邦交恐有生變可能。這一次蔡英文的訪問行程不但沒有宏都拉斯、也沒有巴拉圭，似乎可見端倪。
蔡英文上任後已經斷了8個邦交國，目前僅存14個邦交國，其中人口超過或接近一千萬的邦交國僅有瓜地馬拉、宏都拉斯、海地與巴拉圭（人口670萬人左右）四國，換言之宏都拉斯與巴拉圭應該是現存重要的邦交國，如果宏都拉斯與巴拉圭相繼對台灣斷交，這將會是台灣在外交上的重大損失。
而台灣面臨如此重大的外交挫敗，但外交部及總統府及執政黨似乎刻意要把斷交原因完全指向「友邦需索更多的錢！」而台灣不走凱子外交。但事實上真的祇是「對方要更多的錢」而已嗎？
一、ODA或凱子外交？
國內許多政治批評者往往認為台灣在外交上花大把錢來維持外交關係，等於是「金錢外交」「凱子外交」。並且認為金錢外交除了助長該國的貪污外，而且台灣的邦交國都是小國，對台灣的國際地位提升並沒有實際幫助。而且認為隨著中共經濟快速發展，已經更有錢來買斷台灣的邦交國。
事實上這種觀點完全忽略「政府開發協助」ODA(Official Development Assistance)，「已開發國家」對「未開發國家」的經濟援助。根據經濟合作與發展組織（OECD）開發援助委員會（DAC）的定義：ODA是已開發國家為開發中國家提供的，用於經濟發展和提高人民生活的，贈與水平25%以上的贈款或貸款。
聯合國更是要求OECD已開發國家能夠有0.7%的國民所得（GNI)用於對開發中國家的援助，以減少戰爭與恐怖主義。
台灣目前平均國民所得已經超過韓國，而且也自我期許為已開發國家。所以台灣實施經濟援外也是一個已開發國家應有宏觀態度及思維。一個具體國際援外思維的國家，也才有資格成為地球村OECD的一員。
不過目前台灣一年編列的政府開發協助祇有3.09億美元，祇佔GNI(國民總所得）的0.04%。距離聯合國規定的標準0.7%不到1/17。如果按照聯合國的標準，台灣每一年要編列54億美元。
先進國家中很早就實施對外援助，二次戰後美國對歐洲的馬歇爾計劃也是其中一種。自從2001年起美國就是最大的對外援助國，其次就是英國、德國、法國與日本等國。而過去以來中國也曾經以開發中國家名義，接受日本的無息ODA借款達三兆日圓之多。至於減免債務更是先進國家的外交手段之一，除了美國之外，俄羅斯近日也對許多非洲國家減免200億美元的債務，以爭取烏克蘭戰爭之後的國際支持。
政府開發援助其實也有利於本國經濟的國際競爭力。以日本政府為例，日本的政府開發援助不少都用在基礎建設類似水壩、道路、發電廠等等的設置上，但這些援助貸款所投入的建設與資材調配，不少都是日資企業所從事建設，這對日本大企業而言自然是一個投入建設與累積海外經驗的機會，也有助於日本的員工開拓海外的工作機會。
台灣援外貸款建設也能夠讓台灣的廠商來承包施工，這對台灣的企業與勞工自然是多一個海外工作的機會！宏都拉斯希望台灣協助興建帕圖卡3號（Patuca-3）水壩電廠計畫，雖然馬總統時該項捐贈預算沒有通過，但台灣政府還是可以協助宏都拉斯融資方式興建。並且由台灣派遣建設公司、勞工與保安人員前往，這不但可以促進兩國邦誼，也可以提供台灣民間工作機會。
二、國際援外與台灣經濟發展：
為何國民對邦交國無感？而邦交國對台灣也不滿意，原因何在？
台灣不少民眾將邦交國視為金錢外交，認為有疏離感，很大的原因是因為這些邦交國和台灣的民間往來與商業往來太少。可能要到大學裡面才比較有可能看到邦交國中拿台灣獎助學金來台就學的學生。
其實台灣的援外計畫中，特別是台灣經濟發展的成就及經驗，是許多開發中國家邦交國希望學習台灣的經驗及模式。特別是能夠吸引台商來投資帶動就業機會，學習技術、促進邦交國經濟、增加税收，其實也是很多邦交國對台灣最大的期待。所以1989年9月行政院經濟部成立海外經濟合作基金會。
三、海合會廣受各國歡迎：
1990年代中期，由於國內土地及勞務成本節節上漲，台灣勞力密集產業逐漸失去國際競爭力而轉向海外求新生產基地。海合會為結合廠商集體於海外投資，以發揮整體力量，乃提供資金貸款協助台商集體到海外開發工業區，當時曾陸續於菲律賓蘇比克灣、越南河內、印尼棉蘭東南亞推動工業區。復為提升與我邦交國之經貿合作關係以鞏固邦誼、開拓南美洲市場、及分散海外投資風險等考量，分別於巴拿馬、巴拉圭及薩爾瓦多等地推動工業區之開發。
而這些工業區的開闢，實為台商國際化擴大生產基地發展的契機，也對當地國帶來就業機會、商機及稅收。可以說是多贏的策略。難怪海合會成為經濟部的寵兒！
由於我國在國際外交處境困難，但駐外經貿人員反而在各國頗受禮遇，視如財神爺。
四、海合會併入國合會改隸外交部，推翻工業區計劃：
不過1996年7月國合會成立，海合會被徹銷併入國合會，改隸屬於外交部。
由於外交部官員不熟悉經貿投資相關事務，而原來經濟部國合會負責的主要人員也均歸建經濟部。外行領導內行，導致原海合會推動的工業區投資計劃幾乎全部被停止，其中越南河內、印尼棉蘭、薩爾瓦多工業區及巴拉圭均被停止。巴拉圭東方工業區雖然是台巴兩方總統簽署的聯合公報承諾事項，而且已經動工了，也被停止。後來因為李登輝總統要去巴拉圭訪問，國合會才被迫繼續執行。
所以海合會併入國合會，改由外交部主管。可以說是外行領導內行，而且以官僚心態來面對經貿合作關係，可以説是扼殺台灣的國際經貿合作、經濟援助的元兇。
五、宏都拉斯斷交危機應可避免：
宏都拉斯斷交的遠因是遠自阿扁時代在2006年就已經承諾贈建三億多美元的帕圖卡水壩水利發電案，到馬政府時代未兌現。導致宏都拉斯轉向中國水利水電公司、及中國工商銀行融資興建。而埋下中國大陸與宏國在基礎建設合作關係。馬政府當時的外交決策基礎是建立在「一中外交」的外交觀。當時中共對中華民國的確採取外交休兵的態度。
不過蔡總統上任已經快七年多對於過去台灣承諾宏國總統Manuel Zelaya(現總統Xiomara Castro之夫）未兌現的矛盾問題，理應有所警覺，而且應該提出如何彌補的方案？可是七年過去了，並沒有提出彌補關係的相關對策。
而這次宏都拉斯提出更多的經源及調整六億多美元的債務，蔡總統及外交部也沒有解決方案。談到錢，外交部就是一個祇會花錢不會賺錢的官僚機構。
而宏都拉斯需要的是如何幫他們增加投資、提供就業機會、增加稅收。這是需要經濟及產業及台商企業家共同來參與。如果台灣的政府能夠學習過去經濟部海合會的精神，蔡英文上任後就結合產官學研來研究分析台灣如何幫助宏都拉斯增加投資、就業機會、增加稅收，我相信一定可以避免斷交。
台灣對所有的邦交國如果都用海合會這種精神來應對，相信都可以避免斷交。
六、國合會三度背信殘害巴拉圭東方工業區：
至於巴拉圭總統要求台商投資十億美元。參議院議長要求台灣政府重新啓動「台灣-巴拉圭工業區」（原東方工業區）創造就業機會及技術移轉。這就涉及外交部及國合會如何官僚、背信，不顧台灣對巴拉圭承諾開闢工業區吸引台商投資帶動就業及經濟發展計劃，延宕了23年迄今一事無成。難怪巴拉圭的總統、議長、反對黨領袖統統都看不下去。
（一）1994年8月台巴經濟會議共同推動巴拉圭工業區：
早在李登輝總統海合會時代（時任經濟部長江炳坤），就在巴拉圭推動「巴拉圭東方工業區」計劃，希望吸引台商來巴拉圭投資，並藉以進入南美洲的南方共同市場。海合會為善用民力，以「官民合作的模式」（民間出資開發，政府優惠貸款七成的模式）委託由進駐投資廠商所組成的「巴拉圭東方工業區開發公司」負責開發，海合會協助招商，1996年6月14日簽約時購地廠商已經34個區塊，超過一半，算是非常成功。並於1996年8月13日在台巴兩國相關部長主持下，正式動工。
（二）國合會成立後推翻海合會、李登輝計劃——第一次背信：
但自從1996年7月1日成立國合會，海合會併入國合會，並改隸外交部後，一切完全變調。當時新任外交部長章孝嚴聘請新任國合會秘書長羅平章後，羅平章竟公然推翻李登輝總統所欽定的計劃，拒絕貸款給「巴拉圭東方工業區開發公司」，讓一切停擺。直到1997年9月4-19日李登輝總統太平之旅才又救活本案。東方工業區也獲得巴拉圭官方的肯定，朝野對此也高度重視。
（三）拖延一年多才撥款，卻提前摧繳利息本息——第二次背信：
由於外交部國合會違反李登輝總統政策，拖延了1年左右才貸款，按理繳利息及本息均應一並順延才合理。但羅平章卻違反常理不同意順延。不但不合理提前催繳，更在巴拉圭對35家購地台商提起訴訟。
（四）董事會決議採「以債入股」之己案和解，但副祕書長陽奉陰違，揑造廠商不同意和解，誤導董事會決議「拍賣東方工業區」——第三次背信：
2001年8月國合會秘書長羅平章離職。國合會董事會成立專案小組討論本案貸款糾紛如何處理。2002年1月10日董事會通過「以債入股」的己案，作為雙方和解處理方案。但國合會助理祕書長李栢浡負責執行時，卻陽奉陰違，揑造不實事實，謊稱廠商不同意依己案和解。而國合會董事會未經查証，也未給購地廠商陳述機會，僅憑李栢浡支手遮天片面主張即做出「拍賣工業區」之決策。
（五）35家廠商及政府合計損失約6693萬美元：
原本廠商可以迅速進駐設廠生產，嘉惠巴拉圭經濟的傑出計劃；竟然因為國合會背信違約，而演變成國合會在巴拉圭對35家投資的台商長達23年的境外纏訟。
不但35家廠商的損資及設廠損失超過1153萬美元，如含利息高達2340萬美元。而政府不但無法回收本金及利息1100萬美元，更因而新增律師費訴訟費、管理費超過美金1400萬元（比貸款金額還高），拍賣價金710萬美元，合計3210萬美元；如含利息更高達4353萬美元。35家廠商及政府合計損失約6693萬美元。而且拖了23年一事無成！
此一官僚作風，導致東方工業區雖然已經開發完成，卻無法繼續招商；已購買土地之廠商，也不敢住駐。已進駐者更被迫斷水斷電，機器設備並被強制執行搬出。而使政府原先鞏固邦誼，前進南美洲南方共同市場的經貿外交戰略，陷入國合會作繭自縛的困境。實在是非常對不起邦交國巴拉圭。
（六）35個愛國台商投訴無門，政府的高牆無法伸寃：
巴拉圭東方工業區正是凸顯外交部及國合會的官僚無能。而東方工業區的董事長本來寄望於蔡英文總統上任後，可以傾聽他們的心聲，解決此一20幾年的冤案。可惜他不但見不到部長、也見不到總統。官僚傲慢無能，讓巴拉圭東方工業區繼續在巴國司法對抗中，繼續閒置，變成巴拉圭政府的燙手山芋。
巴拉圭總統阿布鐸去年曾經呼籲台灣投資10億美元以鞏固雙邊邦交。其實祇要蔡政府有誠意接見投資廠商代表，傾聽他們的心聲，外交部、國合會能夠與35家廠商公平和解，讓業者可以安心進駐巴拉圭東方工業區，開始生產帶動巴拉圭的就業。自然可以回應阿布鐸總統及議長的心聲及訴求。自然邦交就能夠鞏固，也不需要金錢外交！
巴拉圭如果最後選擇與台灣斷交，那些元兇其實就是外交部及國合會。
七、外交是經貿國力財力的延伸：
外交是經貿國力財力的延伸，台灣做為一個自認為已是具備OECD已開發國家資格，應該要具有ODA政府開發援助的基本態度及理念。
所以台灣能否在經貿外交上幫助開發中的邦交國，提供更多的投資，促進就業、振興經濟、增加邦交國的國民所得及稅收。這不是一個單純灑錢的問題，而是需有合理的投資報酬率的誘因。尤其如何吸引台商遠赴中南美洲投資，政府如何協助業者建立更好的支援系統，例如金融誘因、當地語言人才的培訓計劃、當地投資相關法規的研究整理，或者如海合會協助統合開發工業區，都需要台灣政府的協助。
宏都拉斯及巴拉圭如果斷交，因為兩者皆早有警訊，這是一個外交上嚴重的失職。不應該把責任推給「邦交國需索太多」「不想當凱子外交」。如果台灣連少少的14個邦交國都無法照顧，那表示我們其實仍然還是停留在開發中國家的格局而已。
總統及外交部實在難辭其咎，外交部長應該要下台。
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。