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蘇煥智維新觀點》廢除司法院,將司法官任命權還權於民!

優傳媒/ 2021.12.02 01:06

台灣的司法改革,最重要的一步就是將司法官的人事任命權還給人民,以打破假藉司法行政之名,掌控司法官人事,操控司法審判的現行制度。因而廢除司法院,將司法官的人事任免、陞遷、考核等,從司法行政的黑箱作業中解放出來,是台灣二次民主運動的一項重大使命。(圖/取自網路)

 

作者/蘇煥智

 

立法院即將在12月底召開修憲委員會會議,目前朝野四個政黨的版本均已公布,並送達立法院。但各政黨的版本統統忽略了,修憲「如何落實司法獨立及司法改革?」

        

台灣人民長期對司法的公正性及滿意度非常低,人民對蔡英文上台後推動司法改革的期待非常高。2016年11月蔡政府也為此啟動司法改革國是會議。但在2020年蔡政府違反自己民進黨「陪審制」的黨綱規定,及對民間司改團體主張陪審制的承諾,強行通過「國民法官法」的立法後,充分曝露重返執政的民進黨蔡政府,自己推翻在野時司法改革的立場。但國民對於司法的信心,並沒有因國民法官的推動而提升。根據2021年2月中正大學犯罪研究中心調查指出,台灣民眾對「法官可公正公平審判案件」的滿意度僅有26.7%。司法改革上路以來的各項政策,仍無法滿足國民的期待!

 

如何利用此一修憲關鍵時刻,針對我們司法改革及司法獨立的關鍵瓶頸問題,提出修憲改革對策,乃當前應予把握的契機!

 

一、司法院本身違憲應予以廢止:

1999年司法改革會議曾開宗名義指出:「司法院定位問題是司法改革議題中,屬於制度面的根本問題。憲法第七十七條規定:『司法院爲國家最高司法機關,掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒。』第七十八條規定:『司法院解釋憲法,並有統一解釋法律及命令之權。』但在現行制度下,司法院除設大法官掌理解釋憲法、統一解釋法律及命令外,並未直接掌理民事、刑事、行政訴訟之審判,及公務員之懲戒,而另掌理司法行政業務,易使人誤解司法院僅爲純粹的司法行政機關。由此,產生兩個問題:一、現行制度與憲法原意不完全相符;二、造成司法行政凌駕審判的形象,有損民衆對審判獨立的信賴。」

 

(一)、其實現行「司法院」是抵觸憲法第77條之規定。因為現行司法院主要的工作是司法行政,並沒有掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。這些審判的工作是法院法官的職權,不應該由司法院來掌理。

 

(二)司法院以司法行政主導法官的任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲;亦即以司法行政主導法官的考核及人事任免升遷,已實質構成侵害司法獨立的現代法治國權力分立的基本原則。

 

二、廢除司法院,解構疊床架屋的司法行政體制:

司法院的存在,除了是孫中山先生錯誤的五權憲法思維所留下的框架外,也是全世界只有中華民國台灣才有的獨一無二「怪胎制度」。

 

除了違憲已如上述外,有關司法行政與審判獨立工作之間究竟有何關聯性?也並未釐清!其實跟審判獨立之事實認定及法律解釋適用,較沒有關聯性的司法行政事務,亦即在「司法院」及「法務部」(有些國家稱為司法部或司法行政部;未來法務部是可以考慮更改為司法部)應予整合以免重疊。實在沒有必要在「司法部」之外,另行成立相當於院級的「司法院」。這種疊床架屋,各自為政,缺乏系統整合,非常不利於國家治理。因而廢止司法院,整合為司法部,才符合國際的政府分工模式。

 

三、廢除司法院,讓陽光照到司法官的任免陞遷等人事審議,以具備超然獨立性:

對於司法獨立與司法品質及效能影響最大的,就在「法官及檢察官」的「任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲」等人事審議制度。這是影響司法獨立最關鍵的因素。

 

過去假藉司法行政之名,而實質由法務部依法官法第90條以「檢察官人事審議委員會」,控制「主任檢察官及檢察官之任免、轉任、停止職務、解職、陞遷、考核及獎懲」。並由司法院依法官法第四條控制「法官的任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲」。另外包括庭長、院長、檢察長等人事權,均由司法院及法務部假司法行政之名而控制,操控審判獨立、干預司法審判。

 

因而廢除司法院,可以更將法官及檢察官的人事任免、陞遷、考核等,從司法行政的黑箱作業中解放出來,讓陽光照亮法官及檢察官的任命及陞遷考核,使之更貼近社會的期待及更具有可監督性,而不再是由目前行政主導、官官相護的萬年法官。

 

四、廢除司法院、落實金字塔訴訟制度:

(一)龐大而水腫的最高法院法官量:

1999年李登輝總統任內,翁岳生前司法院長時代,推動司法改革會議時,就已經討論司法院的定位。當時就已經了解到,在我國三級三審司法體系中,最高法院一百多人,又有额外一個司法院(員工將近400人),再加上行政法院及公務人員懲戒委員會,及15位大法官,亦即,在最高法院及相當於最高法院級大法官,加起來超過150人。而美國人口約台灣的15倍,最高法院的法官(相當我們的大法官)才9人;德國人口約台灣的3.6倍,也只有9人;日本人口約台灣的6倍,也只有16人。台灣這種明顯「腦中風」型的桶狀結構,實應落實「金字塔型審判制度」。

(二)「更上更下」浪費國人生命的審判制度:

台灣擁有全世界最龐大的最高法院法官量(約150人),証明這是一個「失能的審判體系」,讓大家窮忙之外,更可怕的是在「更上、更下」來來回回之間,進行無謂的司法消耗。廢除司法院便可迎刃而解。

 

五、司法官的任免陞遷等人事審議制度入憲:

廢除司法院,對於司法官的甄選任命制度,宜比照英、美、德、法等國的作法加以改革,讓台灣走出目前「官官相護」、脫離民意的司法圈圈。

 

(一)德國法官任命制度:

德國人在大學修習三年半以上的法律,於第一次司法考試及格後,再經過兩年的司法實習、通過第二次的司法考試取得Volljurist資格,才能成為法官。由於德國為聯邦制,各州也有各自的法院,取得法官資格者,可以自行向各州人事部門應徵擔任法官,並可以在終身職法官出缺時,自行向高等法院提出應徵終身職法官的請求。德國各州設有人事委員會或法官選任委員會,審議法官任命,委員會構成也各州不同。

 

以漢堡市為例,法官選任委員會就由三位現任法官、兩位檢察官、六位由議會推選出來的漢堡市民(其中三人為政黨推薦)、三位州內閣部長等十四人構成。德國的試用法官淘汰極為激烈,如果任內第五年沒有昇晉為終身法官即被免職。漢堡市最高法院的法官共有八名,但其中只有三個終身法官職缺。

 

 

(二)美國法官任命制度:

美國各州的法官產生方式不一。有民選產生者:類似阿拉巴馬州由政黨推舉,州民選舉產生;或是類似阿肯色州,不得由政黨推薦但由州民選舉產生;或是由州議會選舉產生,如康乃狄克州;或是甄選委員會推選名單,再由州長任命,類似密蘇里州等。但都有任期限制,多數州屬也要求法官必須先有律師資格,而各州甄選委員會的構成除了法律專家以外,也有一般市民和議員的參與。聯邦法院的法官則是由總統任命、參議院同意通過的終身職法官,但如果經過議會的彈劾程序也會被解職。

 

(三)法國憲法65條最高司法會議:

法國憲法第65條規定,最高司法會議依職掌分為法官體系會議及檢察官體系會議。

 

法官體系會議,由最高法院首席院長擔任主席。成員包括五位法官、一位檢察官、一位中央行政法院指派的大法官、一位律師,以及六位非屬國會、司法界或行政部門的社會賢達人士。總統、國民議會議長和參議員議長分別提名任命社會賢達人士兩名,但均需徵詢議會常議委員會之意見。

 

檢察官體系會議由最高法院檢察總長擔任主席,包括五位檢察官、一位法官、一位中央行政法院指派的大法官、一位律師,以及六位前項所指之社會賢達人士。

 

法官體系會議針對法官的任命有同意權,針對最高法院大法官、高等法院首席院長以及初審法院院長之任命提出建議。檢察官體系會議就是檢察官之任命表示意見。

 

最高司法會議法官體系會議即為法官紀律委員會。

 

(四)台灣目前法官及檢察官之任命依法官法第4條、第90條,均凸顯司法院及法務部行政主導,以及司法人員官官相護的內部封閉體系佔絕對多數,無法反映社會的民意,公民社會也無法實質參與外部監督。

 

六、結語:司法民主化,台灣民主的最後一哩路。

自1991年國會全面改選,台灣政治走向民主化,但三十年來台灣的司法改革,卻仍然原地踏步。司法改革需朝著民主化、透明化,擴大公民參與監督的方向進行。如何將司法監督還權於民?最重要的關鍵就是,打破假藉司法行政之名,掌控司法官人事,以達到操控司法審判目的的現行制度。因而廢除司法院,將司法官的人事任命權還給人民,是最重要的一步,也是台灣二次民主運動的一項重大使命。

 

作者簡介

蘇煥智,前台南縣長,曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業,台大法律系畢業,輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人,大員法律事務所律師。

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