〈專文〉監察院何去何從？

文/莊勝榮(律師)

第七屆監察委員被提名人，在立法院接受審查時，立委常問的一道問題是「你是否贊成廢除監察院？」，在各政黨詢問的問卷中，這個題目同樣是熱門議題。

為何政黨及外界會認為監察院應廢除？究其原因為(1)監察院的文化相對保守，鮮少對外發佈績效，導致外界認為是無用的盲腸院。(2)監察院基於監察法規定，調查或彈劾、糾正確認前不得洩密，導致民眾有時對調查中之案件霧裡看花，不像檢察官基於公共利益，得揭露部份案情。(3)早期監察委員由省議員、台北及高雄市議員選出，當時賄選嚴重，導致不佳的印象留在那個時代人的腦海裡。(4)81年後修憲，監委改為總統提名，國民大會同意，國大廢除後，改為立法院同意。由於總統提名，有人會認為不是「藍天白雲」，就是「綠友友」。這些監委上任後，外界認為會選擇性辦案，引起批評。(5)基於西方民主國家是三權分立，應該廢除監察院，連同廢掉考試院，建立三權分立的憲政體制。

但在第六屆監委這六年中，人民陳情的案件約9萬2千件，彈劾成立約227人，其中法官13人，檢察官11人，糾正案件520件，被彈劾的官員，簡任10職等以上佔76％。由上開數據顯示，民眾對於監察權仍有大量需求，不管是受冤枉、欺負而要求調查官員，或作為宣洩管道，監察院並非一無是處。監察院在憲政體制下，是最後的特別救濟管道，別無他途。而且，立法委員有時會以監察院的調查文件作為質詢官員的依據。因此，不是廢除監察院的單一訴求這麼簡單，而是監察權歸於何處？因為即使修憲廢除監察院，仍必需幫監察權找個好歸宿，「落日歸山林，山林藏深意」，究竟監察權情歸何處？

一、廢除監察院，成為四權分立的國家：監察院行使的監察權歸立法院，由立委集體行使。這個修憲方案變動較小，不廢除考試院，且立委從監察院手中拿下權力，比較容易通過3/4的高門檻。雖然表面上符合彈劾權歸國會之訴求，但歐、美、日不少國家是參、眾議院（或上、下議院）的兩院制，以美國為例，由眾議院過半數眾議員提出彈劾，參議院審判需過2/3。台灣的國會是單一國會，平時之立法、修法、預算案、質詢，已經耗費立委諸多時間、精力，何來充裕時間從事調查、彈劾或糾正之工作？且立委多數沒有調查案件之經驗，如何正確行使職權？再者，國會是政黨性及政治性強的機構，難免政黨惡鬥，如何理性行使監察權，避免官不聊生？

二、廢除監察院同時廢除考試院，成為三權分立國家：長期以來有政治人物訴求應修憲，以三權分立取代目前的五權憲法，因此廢除監察院同時也廢除考試院，將考試權的考選及銓敘移歸行政院之人事行政機構。

三、不管三或四權分立，監察權歸參議院：若監察權歸立法院，有上述之嚴重弊端，因此修憲時，將立法院與監察院合併，改為參、眾議院兩院制的國會，其優點(1)立法院不僅立法，尚有修法、廢法、審查預算、議決大赦案、條約案及人事同意權、監督與質詢權等，「立法」院之名稱，名實不符，趁機正名。(2)參、眾兩院制之國會，與歐、美、日國會名稱相同，有利於國會外交。(3)參議院掌控調查、糾正、糾舉、彈劾及審計權，眾議院掌控上述職權，將來參議院提出彈劾後，仍由懲戒法院審理。兩院分工合作，分庭抗禮，避免單一國會在接收監察權後，權力過於肥大，造成失衡及惡鬥狀態。(4)參、眾議員均由人民選舉產生，各自有民意基礎，應規定參議院提出之糾正、糾舉案經全體委員出席過半才能通過，彈劾案屬重大議案，需出席2/3才能通過，避免民選參議員有上述政黨性、政治性惡鬥之現象。(5)台灣的國會過於簡陋，缺乏壯觀之格局，且基地為學校預定地，非自有土地，趁此機會興建國會大廈，不管遷移台中成功嶺或中興新村，或者留在台北，興建後都比現在的立法院雄偉壯闊。若修憲通過建立參、眾兩院制的國會，國會大廈非重建不可，民眾亦無話可說。
　　
上述方案均需透過修憲，而以目前高門檻的3/4，難以順遂。因此各政黨應平心靜氣，將修憲門檻由3/4降為2/3，此合理門檻通過後由人民複決，確定後再來討論上述的修憲工程，方能達陣。否則空有想法，在高門檻的憲政體制下，終究是白忙一場。總之，修憲是折衝、妥協的藝術品，而非堅持己見橫衝直撞的精品。但在未修憲前，監察院仍應堅守陣地，而非唱空城計。