【蘇和仲專欄】台灣正在走鋼絲

隨著台海緊張局勢加劇，華盛頓的政策辯論依然分裂。美國的戰略大體圍繞著阻止中國攻擊台灣， 過去三屆總統政府的戰略都包含三個核心部分：增強美國和台灣在軍事上保衛台灣的能力；利用外交手段表明美國保護台灣的決心，同時向中國保證華盛頓不支持台灣獨立；並利用經濟壓力來減緩中國的軍事現代化進程。奧里安娜·斯凱拉·馬斯特羅和布蘭登·約德(Oriana Skylar Mastro and Brandon Yoder) 發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<台灣走鋼絲>( The Taiwan Tightrope)指出，威懾是一種平衡行為，而美國正開始下滑。(Deterrence Is a Balancing Act, and America Is Starting to Slip)奧莉安娜‧斯凱拉‧馬斯特羅是史丹佛大學弗里曼‧斯波格利國際研究所的中心研究員，也是卡內基國際和平基金會的非常駐學者。布蘭登‧約德是澳洲國立大學的高級講師，也是史丹佛大學肖倫斯坦亞太研究中心的訪問學者。

平衡決定了威懾在實踐中的表現

但對於這三個要素之間的適當平衡幾乎沒有共識——而這種平衡在某種程度上決定了威懾在實踐中的表現。有些人認為，外交壓力加上軍事克制以避免激怒中國將使北京保持距離。其他人則警告稱，除非華盛頓大幅加強在亞洲的軍事態勢，否則威懾力將會崩潰。第三種方法由珍妮佛·卡瓦納和史蒂芬·沃特海姆最近在《外交事務》雜誌上概述，強調加強台灣的自衛能力和獲得美國的海外支持是維持威懾力並降低升級風險的最佳途徑。

這些建議有其道理，但卻未能解決美國戰略的核心悖論：威懾可能以兩種方式失敗。如果做得太少，北京可能會冒險在華盛頓做出反應之前奪取台灣。做得太多，中國領導人可能會認為武力是實現統一的唯一途徑。解決這一困境需要的不僅僅是更強大的軍事力量或更大膽的外交手段。它需要一種經過精心校準的重新武裝、保證和克制的策略，以在軟弱和魯莽之間找到平衡。如果結合得當，前沿部署能力、外交克制和選擇性經濟相互依存可以相互加強，在避免挑釁的同時保持可信的威懾力。

機會之窗正在關閉，口無遮攔引發戰爭

然而，到目前為止，川普政府對台灣的態度一直在嚴厲的交易主義和透過兩黨互訪以及暫停最高關稅來悄悄重申對台北的支持之間搖擺不定。政府仍有時間制定連貫的策略，但機會之窗正在關閉。

目前，美軍正在改善其在台灣附近的軍事態勢，最顯著的是擴大菲律賓軍事基地的使用權，並加強在日本西南部和西太平洋更廣大地區的能力。在菲律賓，由於《加強防禦合作協議》，美國獲得了四個新的戰略要地的使用權，使菲律賓的戰略要地總數達到九個。其中幾個，例如卡加延省和伊莎貝拉省的那些，距離台灣只有幾百英里。

日本的情況也類似。 2023年，華盛頓和東京同意重組駐沖繩的美國海軍陸戰隊，將以砲兵為主的第12海軍陸戰團（駐紮在日本的約18,000名海軍陸戰隊員的一部分）重組為擁有2,000名士兵的海軍陸戰隊瀕海團，這是一支快速反應部隊，旨在沿著所謂的第一島鏈部分（包括印尼、日本、菲律賓鏈部分和台灣地區）。為了配合這項努力，美國軍方增加了聯合軍事演習，並在盟國領土上擴大了綜合防空和飛彈防禦系統。

但美國在太平洋的軍事能力需要的不僅僅是數量的升級；他們需要質的轉變才能阻止中國強行統一台灣。美國需要在該地區增強前沿存在，並擁有阻止入侵部隊穿越台灣海峽的特定能力，如戰略轟炸機、潛艇和反艦飛彈。一旦部署完畢，它們還需要相當大的操作彈性。例如，華盛頓應優先確保在日本和菲律賓部署前沿潛艇招標，以使潛艇無需返回關島或夏威夷即可重新裝載、補給和重新裝備。它還應該致力於在澳洲和菲律賓建立永久性轟炸機基地，並在日本西南島嶼和菲律賓北部部署反艦飛彈系統。

貿易戰可能會讓北京更願意發動一場槍戰。

到目前為止，美國軍方尚未尋求此類改變，因為這在國內外都具有政治敏感性：東道國擔心它們可能成為中國侵略的更大目標，而一些美國政策制定者擔心此類舉動可能會越過北京的紅線。 但如果華盛頓遵循一些原則，這種改進並不一定會激起中國的侵略。首先，美國不應公開宣布或大張旗鼓地加強軍事力量態勢。隨著美軍加強在台灣週邊及週邊地區的活動，無論是聯合演習、 航行自由演習或訓練，美國官員都應避免發表可能令中國感到被迫回應的言論。軍事升級應該被隱瞞或淡化，直到投入使用，以盡量減少中國對其部署採取有效強制性行動的可能性。

增強台灣獨立軍事能力是美國長期以來的政策，無疑會帶來更大的挑釁風險。北京擔心台灣會過於確信自己有能力保護自己，因此考慮宣布獨立。近年來，台灣不斷增強防禦能力，旨在遏制中國的潛在侵略。它購買了非對稱戰爭系統，例如岸防巡弋飛彈和 HIMARS 火箭系統，而不再使用潛艦等傳統的高成本平台。它還承諾，到2025年，國防預算將超過GDP的3%，並將優先考慮精確導引彈藥、防空升級、指揮和控制系統、預備役部隊裝備和反無人機技術。這些都是明智的舉措，但也存在風險：台灣對美國援助的依賴越少，中國領導人就越擔心台灣總統賴清德會大膽地單方面宣布獨立——這將進一步刺激北京儘早入侵。

為防止威懾演變為挑釁，美國應主要向台灣提供依賴美國持續支持的能力。例如，2024年，拜登政府批准向台灣出售三套國家先進地對空飛彈系統，該交易旨在提高美台之間的互通能力。換句話說，該系統的設計目的是在美國的支持下發揮最佳作用。美國應繼續鼓勵台灣的不對稱防禦，特別是優先考慮快速可靠地投放高機動精確導引HIMARS火箭等系統； NASAMS 等先進防空飛彈系統；以及 RGM-84L-4 Block II 魚叉等反艦飛彈。但華盛頓也應該強調台灣軍事能力與美國的聯繫，讓北京相信台灣不能單獨行動。

結束戰略模糊，走向「戰略清晰」

讓北京放心是成功威懾戰略的關鍵要素。但在川普和拜登政府時期，美國放鬆了長期以來的「戰略模糊」政策，即美國政策避免定義華盛頓是否以及在何種情況下會干預保衛台灣。相反，美國一直在向中國表明其保衛台灣的決心——特別是透過逐步建立與台灣的正式外交關係，例如美國和台灣官員之間的直接互動。

例如，喬·拜登是第一位邀請台灣外交代表參加就職典禮的美國總統，他多次提到美國對台灣防禦的“承諾”，甚至曾表示，如果台灣遭遇“前所未有的襲擊”，美軍將保衛台灣。 （白宮官員當時表示，「戰略模糊」的官方政策沒有改變。）川普第二屆政府的官員，包括被免去國家安全顧問職務前的麥克·沃爾茲，都主張結束戰略模糊，走向「戰略清晰」。今年 2 月，美國國務院從其網站上刪除了不支持台灣獨立的聲明，中國認為此舉具有挑釁性。

儘管這些行為看起來只是像徵性的，但這種外交上的怠慢卻會產生實際後果，使北京更難維持兩岸統一進程的假象。中國領導人認為，任何台灣獨立的傾向都會對其合法性構成威脅。因此，美國的挑釁——官方外交互動、將台灣稱為一個國家、呼籲美台結盟——非但不能阻止北京，反而可能激勵北京進行跨海峽入侵。

華盛頓方面表示不支持台獨，這應該包括當台灣領導人發表或採取表明不支持台獨的行動時，公開批評台灣領導人。例如，2003年12月，美國總統喬治·W·布希在與中國國務院總理溫家寶舉行的聯合記者招待會上公開斥責台灣總統陳水扁，稱美國反對“中國或台灣單方面改變現狀的決定”，並指出陳水扁的“言論和行動”表明“他可能願意單方面做出改變現狀的決定”。 2006年，陳水扁解散了為指導兩岸統一而成立的政府委員會，此舉激怒了北京。此後，布希政府再次表示反對，拒絕了陳水扁在總統訪問拉丁美洲期間高調過境美國的請求。這些保證有助於讓中國領導人相信未來「和平統一」仍然有可能，從而降低了入侵的可能性。

美國也應繼續努力為台海和平建立多邊共識。例如，上個月的七國集團峰會和今年二月的慕尼黑安全會議發表的聯合聲明都重申了兩岸穩定，並表示反對任何威脅台海和平的單方面行動，包括武力或脅迫。華盛頓在發出這些外交訊號的同時，也應明確重申其「一個中國」政策不變，任何解決方案都必須是非暴力的，美國並不反對在台灣同意的情況下實現和平統一。

從貿易戰到槍戰

與美國威懾戰略的第三個領域——經濟壓力——的要求相比，軍事能力和美國外交的這些變化是容易的。經濟壓力會削弱威懾力和保證力。自川普政府上台以來，美國一直奉行經濟遏制戰略，以減緩中國的長期成長速度並阻止其獲得先進技術，目的是削弱中國匹敵美國軍事投資的能力。這一切始於川普政府首次對價值數十億美元的中國商品徵收關稅。拜登政府不僅維持這些關稅，也增加了對半導體和電信等具有戰略意義的技術的出口管制。美國也向美國公司施壓，要求將供應鏈和製造業務轉移出中國。

川普第二屆政府威脅將以更大範圍、無條件的關稅加速與中國的經濟脫鉤，儘管美國可能遭受的金融痛苦似乎暫時讓其暫停了這項行動。然而，這些政策預示著對中國經濟將造成持久損害，特別是考慮到中國迫在眉睫的人口和環境挑戰。對華盛頓來說，他們仍然希望北京在軍事上可能無法跟上其相對成長率的步伐。

但持續的中美貿易戰以及美國不斷升級的出口和投資限制加深了北京的不信任，並強化了北京方面的說法，即華盛頓尋求的是遏製而不是和平共處。這種經濟壓力不僅有可能增強中國的決心，還將使北京將自己重塑為全球貿易規範的捍衛者，並將全球經濟放緩的責任推給美國。同時，美國有可能喪失其長期影響力，因為關稅可能會促使北京深化其對中國共產黨所謂的「擴大內需」的承諾，即在國內銷售更多產品而不是出口。中國經濟的這種轉變將鼓勵國內生產和創新，並加速減少對國外市場的依賴。

與美國發生衝突才是擺脫美國控制?

美國的這項戰略對中國長期軍事實力的影響也將有限。中國以歷史最低的成本實現了軍事現代化，避免了經典的「大砲還是奶油」的困境。與早期大國競爭的挑戰者不同，中國的國防開支並未與美國在國防開支上形成等額對抗。例如，納粹德國在1933年至1939年間的軍事開支是英國的兩倍。冷戰期間，美國和蘇聯的國防預算呈現直接競爭態勢：1970年之前，美國的軍費平均比蘇聯高出32%，之後蘇聯佔據主導地位，直至1988年，美國的軍費平均比美國高出26%。相較之下，中國進行了有針對性的投資，旨在使其在快速、有限的戰爭中佔據優勢， 同時保持整體國防開支相對適中：北京的國防開支已從1995年相當於美國的5%上升到2017年的32%。透過這種方式，中國既維持了經濟發展和軍事現代化，也避免了冷戰式的軍備競賽。因此，即使在經濟停滯的情況下，中國也能夠繼續其軍事現代化計劃，特別是如果中國增加軍事開支佔GDP的比重。

事實上，貿易戰不但不會阻礙中國的軍事發展，反而會讓一場戰爭對北京更有吸引力。目前，中國領導人只會在特定、狹隘的情況下才會考慮入侵台灣：即中國能在美國軍隊介入之前佔領台灣。對北京來說，一場更大規模、更持久的戰爭代價太高。這部分是因為美中關係的經濟價值。但如果美國的經濟壓力加大，中國領導人可能會認為繼續進行經濟接觸的益處不大，而與美國發生衝突才是擺脫美國控制的唯一方法。這會讓他們更願意為台灣冒險。

華盛頓應該與盟友協調制裁聯盟

具體的經濟和外交讓步能夠增加中國維持現狀的利益，並可信地傳達美國的善意，將是有效的保證。暫停或扭轉經濟脫鉤是一個明顯的起點；華盛頓應該取消對中國進口產品的關稅（或至少以中國做出合理回應為條件），並放寬對除最敏感的技術和行業之外的所有出口和外來投資的限制。這不僅會平息北京對美國試圖削弱和「分裂」中國的看法，而且會緩解任何可能威脅中共合法性的國內不穩定因素，並鼓勵中國領導人武力奪取台灣，以增強民族主義合法性。或許最重要的是，維持經濟相互依存，特別是目前存在的不對稱經濟相互依存，使美國對中國擁有巨大的影響力，因為一旦爆發戰爭，美國可以威脅對中國實施更嚴厲的製裁。美國的單邊制裁可能會使中國經濟走上永久衰退的道路。暫停或限制經濟脫鉤將使美國制裁發揮最大效力並增強威懾力。

當然，加強經濟相互依賴也需要限制美國對中國關鍵進口產品的依賴，例如稀土礦物、電網變壓器、稀缺藥品、高科技電子產品以及其他 工業、基礎設施和軍事投入。美國應該實現進口來源多元化，將中國供應的比例降低到可接受的水平。但華盛頓不需要立即減少中國消費品的進口，儘管可以相對容易找到替代品。允許此類進口繼續下去將使美國能夠避免破壞中國的穩定，同時保留嚴厲制裁的威脅。最後，為了最大限度地發揮對中國的威懾力，華盛頓應該與盟友協調制裁聯盟，這可能需要向他們提供補貼或其他讓步。

對華盛頓的許多人來說，威懾已經意味著對中國採取不妥協甚至敵對的姿態。但這種姿態並不能真正增強台灣的安全。相反，美國應該悄悄地投資軍事準備和能力，謹慎發言，保持經濟彈性，甚至某種程度的相互依存。威懾的困境——它很容易陷入挑釁或拖延——使得採取這種走鋼索的方法成為必要。如果有一個地方，實現正確的平衡可以帶來巨大的回報，那就是台灣。