【專欄】多元戰略與數位科技 確保新加坡糧食安全

文/童振源(美國約翰霍普金斯大學高階國際研究學院(SAIS)博士，現任駐新加坡代表處代表。)

新加坡以1%的土地，要養活604萬人口及提供約2,000萬訪客的糧食需求。新加坡政府如何做到？

根據《經濟學人》發布的《全球食品安全指數報告》，以食品價格承受能力、食品供應能力和質量安全保障能力等三大因素為標準，新加坡連續在2018年與2019年兩年位居榜首。疫情發生後，《經濟學人》加入第四項指標：永續與調適，因為新加坡本地農產量不足，2022年新加坡退居到113個調查國家中的第28名。

新加坡建國時，人口不到200萬人，國土面積581.5平方公里，農地面積的比例將近20%。現在新加坡的面積有735平方公里，不到三個台北市大小，卻要以總面積不到1%的國土（7.4平方公里，相當於台北市中正區的面積）養活604萬人口，同時每年提供將近2,000萬名訪客的糧食需求，這是非常艱難的目標。

面對全球人口成長、氣候變遷導及國際貿易政治，新加坡政府在2018年7月整併相關機構成立「食品局」以提高糧食自給率，負責監督新加坡的食品和糧食安全，並且提出2030年能提升糧食自給率達30%的國家目標，是所謂「30．30願景」，即到2030年有能力可持續生產滿足國人30％營養需求的農產品。

新加坡食品局的「三加一」戰略

新加坡食品局提出三加一的戰略，包括三個「食物籃子」戰略及支持國內生產糧食的措施：

1、 分散糧食進口來源，以降低單一海外糧食供應來源的風險。
2、 增加國內糧食供應，以緩衝海外糧食供應中斷對新加坡糧食供應的衝擊。
3、 幫助國內公司在海外擴張，以增加海外糧食生產基地，進而穩定供應糧食給新加坡。
4、 支持國內生產的糧食，以提升糧食安全，並支持當地經濟、確保食品安全與保護環境。

根據新加坡食品局在今（2024）年5月發布的數據，新加坡有90%以上的食品從187個國家進口，新加坡的糧食自給率仍未達到10%。2023年新加坡當地生產的雞蛋僅占總需求的31.9%（比前年增加3個百分點）、蔬菜占3.2%（比前年減少0.7個百分點）、水產占7.3%（比前年減少0.3個百分點）。可見新加坡政府要提高當地糧食自給率不容易。

建立海外糧食供應體系的韌性

新加坡政府不斷協助糧食進口商分散進口來源，從2004年的140個國家增加到2023年的187個國家，雞蛋可以從19個國家進口、雞肉30個國家、豬肉32個國家、牛肉20個國家、羊肉15個國家，同時增加進口來源的認證，並要求國內進口商必須有「商業延續計畫」，以建立海外糧食供應體系的韌性，在海外糧食供應中斷時可以立刻找到替代來源。

然而，糧食進口及在海外發展糧食基地，都可能受到國際政治因素的影響，農糧生產國可能因為自身需求或其他政治考量，而採取限制糧食出口政策。此外，國際糧食供應也會受到疫情與區域衝突的衝擊。一家新加坡食品安全公司提到，新加坡與20幾個國家簽訂雙邊糧食供應協議，但在疫情期間，卻難以發揮作用。

因此，新加坡政府認為，發展當地的農業對糧食安全至關重要。在1%的國土耕種面積要提供604萬人口及2,000萬訪客的糧食需求，必須建構抵抗氣候、資源與經濟限制的三種韌性，必須運用先進科技與創新能力，才能大幅提升農業生產力與達成上述三種韌性。因此，新加坡政府透過「農業生產力基金」及「全國研究基金會」提供大量資金進行農業科技研發，以提升新加坡的農業科技與創新能力。

其次，從2024年起，新加坡食品局逐步將西北部的林厝港農地發展為高科技農業食品創新園區，以實現「30．30願景」。特別是，新加坡政府積極引進室內耕種的技術。最近，台灣的元通綠能科技公司獲得2公頃土地建造先進的垂直耕種植物工廠，預計明年七月完工後將提供4,000噸有機蔬菜，相當於新加坡10%的全國需求量。

建立戰備儲糧 避免糧食供應中斷

為了避免糧食供應中斷的風險，建立戰備儲糧是最常見做法。1990年代以來，新加坡已經建立白米庫存計畫，所有進口白米都必須存入政府的四個米倉，白米進口商每月進口至少50公噸白米，並存放至少100公噸白米作為固定庫存。

除了政府米倉之外，目前新加坡政府也特許給幾家大型糧食進口商將白米放在自己的糧倉，但要求每進口一噸白米，便要增加2.5噸的戰備儲糧，下個月要增加到3噸，明年五月要增加到3.5噸，而且糧食需在保存期限，政府會提供進口商適當補助，以增加新加坡的糧食安全係數。但若多次違反規定，進口商可能被新加坡政府以刑法起訴。

目前新加坡國會正在審議《食品安全和保障法案》，如果通過，新加坡食品局可以通過最低庫存要求機制，戰備儲糧制度將擴及到白米以外的關鍵食品業者及農場飼料供應商，並且提高相關刑罰。

數位科技與物流平台降低政府的採購與管理成本

當前，數位科技進步與物流平台發展可能會改變傳統的戰備儲糧作法，降低政府的直接採購與管理成本，卻又能維持糧食安全。一家新加坡食品安全公司正在建構一個相當完整的食品交易國際平台，包括融資、物流、銷售與行銷，讓歐定平台（ODIN）成為國際糧食流通中心，並且發售糧食採購選擇權給各國政府。

例如，若因為疫情或戰爭的因素而造成糧食國際貿易中斷，訂貨商無法從新加坡轉運到該國，反而還要持續支付倉儲費用。這時候，訂貨商樂意將他們在新加坡物流倉庫中轉而暫存的糧食賣給這家食品安全公司，而新加坡政府將可以直接運用糧食採購選擇權向該食品安全公司採購這些糧食，供當地民眾食用。

如果以新加坡為物流平台的國際糧食物流量愈來愈大，則暫時存放在新加坡物流中心的海外糧食存量將愈來愈大，將可以增加新加坡戰備儲糧的安全係數。更重要的是，新加坡政府只要支付糧食採購選擇權的些微保險費用，而不需要支付直接採購與管理戰備儲糧的龐大成本。