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桂宏誠風聞奏事》 蘇內閣總辭突顯的憲政問題

優傳媒/ 2023.02.02 08:05

總統依法憲法規定發布命令,大多數情形只是基於國家元首身分而享有的虛權。同時,憲法增修條文雖規定總統任命行政院長不須經立法院同意,但仍規定行政院負責的對象是立法院,而不是總統。(圖/取自網路)

 

作者/桂宏誠                   

 

蘇貞昌日前在臨時行政院院會中提出內閣總辭後,由陳建仁領軍的新內閣隨即走馬上任。而在行政院依慣例為卸任內閣閣員合影「畢業照」時,蘇貞昌其實已知大多數的閣員仍將繼續「深造」。這情形不免讓外界認為,民進黨在地方九合一大選的失敗,要由蘇貞昌一肩扛起施政不力的責任。然而,大多數閣員續任表示他們做得不錯,難道問題就只出在蘇貞昌一人?或衍伸的問題又有哪些呢?

 

行政院閣員所掌理的各部會政策,都需要提報經行政院院會討論後決議,但行政院院長仍可一人決定政策。亦即,行政院院會是採首長制,而政策需提報院會的目的,在於讓各部會了解或是經跨部會的協調。這樣的運作程序,看起來由行政院長獨自負起政策成敗的責任,好像也有道理。

 

何況,依憲法增修條文第3條第1項規定「行政院院長由總統任命之。行政院院長辭職或出缺時,在總統未任命行政院院長前,由行政院副院長暫行代理。…」,這就意謂行政院長可個別辭職,其他閣員不必隨之「總辭」。如過去張善政曾以行政院副院長代理過院長,就是因院長自己辭職而並未提出總辭,才有該憲法增修條文規定之適用。

 

然而,蘇貞昌提出內閣總辭也是有理有據。憲法第56條規定「行政院副院長,各部會首長及不管部會之政務委員,由行政院院長提請總統任命之」,且行政院長提請總統任命的副院長、各部會首長和政務委員等,總統發布任命令依憲法規定仍須經行政院長的副署。所以,行政院各部會首長及政務委員應是院長找來並向其負責的閣員,院長要辭職時當然就應該是內閣總辭。

 

憲法增修條文已將總統任命行政院長須經行政院長副署的規定刪除,當時的理由是說行政院長副署自己的人事任命令,沒有邏輯而不合理,且如法國也沒有這種規定。事實上,英王發布首相的任命令也須經首相自己副署,理由是經國會選舉結果後,國會多數黨領袖署名通知國王,我就是基於新民意產生的新首相,請國王以國家元首身分公布任命令。

 

換言之,總統依法憲法規定發布命令,大多數情形只是基於國家元首身分而享有的虛權。同時,憲法增修條文雖規定總統任命行政院長不須經立法院同意,但仍規定行政院負責的對象是立法院,而不是總統。因此,行政院應該仍像英國的議會制一般,內閣是集體責任且負責的對象是立法院。

 

我國自清末認識西方國會制度起,就用明清時代已有的「內閣」來理解,而將「議會制」稱為「責任內閣制」或「內閣制」。這情形意味了內閣是國家元首的內閣,而不是基於國會信任且須向國會負責的執政團隊。也因此,當總統改為直選後,大家對於總統擁有超越憲法的大權,並不會計較是否違憲,因為已認為行政院應代替總統來負責,因而更加正當化了總統「有權無責」的現況。

 

桂宏誠,公務人員高等三級考試及格,三進三出政府機關。北京大學政府管理學院和中國文化大學中山學術研究所博士,校名都不怎麼政治正確。目前擔任生涯第一個工作機構民主文教基金會的董事長。

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