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國會改革,怎麼改?(下)委員會中心真是萬靈丹?

美麗島電子報/單厚之 2015.12.25 00:00
這個月初,民進黨的國會改革版本,突然出現了「單一召委制」的字眼。這樣的主張,過去民進黨曾有少部分人提過,但一直都不是民進黨的正式立場。直到民進黨過半有望,這件事突然就變成「改革」的一部分了。 過去立委席次是161、164、225席的時代,立法院曾經有10、12個委員會,每個委員會的召集委員都是三人,一個星期的委員會也是三天,剛好一人一天。到了國會減半、改為113席之後,委員會改為8個,召委各兩名,一人一週輪流幹。 召委由委員會選舉產生,在實務上,只要有1/3強的立委席次,就可以掌握一半的召委,主導一半的委員會議程。目前的立法院各委員會,基本上就是藍綠各有一席召委。 執政黨的立委有來自行政部門的壓力,預算一定要過、優先法案要審。在野黨的召委可沒這麼多的計較,除了分配到的預算案一定要審之外,其他的哪管這麼多。哪裡有新聞、哪裡可以作秀,就往哪去。 去查查過去16年,民進黨和國民黨執政的時代,在野黨召委排的案子,是不是專案報告和考察居多?考察說白了,就是把官員拉到自己的選區,讓選民看到自己的確有認真替地方爭取預算。專案報告,美其名是監督民眾關心的問題,講白了,就是找個新聞話題,罵官員給媒體報、給選民聽。這兩件事,只對召委個人有利,對國家、社會,效益非常非常的低。講得難聽一點,在野黨的召委,除了會負責一部份預算的審查之外,其他都是「生雞蛋嘸、放雞屎有」,無論那個在野黨,幾乎都一樣。 問題是,過去八年,民進黨沒有任何人提過單一召委的主張,眼見要完全執政了,就突然冒出來了。而且最妙的是,民進黨要單一召委的同時,又要程序委員會不能擋案。所以是一方面要求國會多數黨應該掌握所有委員會的議程,但另一方又要求國會多數黨不能掌握院會的議程。這不矛盾嗎? 民進黨講不出口的是,過去八年來,民進黨幾乎天天罵國民黨主導的程序委員會卡案,不讓民進黨的提案排入議程。如今眼看要完全執政了,話也收不回來,只好用兩套標準。欺騙搞不清楚狀況的選民。 我們的複數召委,是全球少見的制度,的確早就該改了。看看國外的制度是什麼,不僅是單一召委,而且是Winner takes all . 我只要國會席次比你多一席,所有委員會的召委都是我的,即便我在個別委員會的席次可能比你少。 正常的民主政治,國會多數黨就是執政黨;總統制的美國,副總統是就是參議院的議長。執政黨完全掌握國會的議程,讓他能夠配合行政部門的施政節奏,是民主政治天經地義的道理。但過去民進黨的主張,就是反其道而行,導致今天的國會改革主張,看起來都沒有什麼正當性。 現在的國會改革還有一個很大的迷思,認為委員會中心就可以解決問題。(甚至還有委員會中心+院會辯論中心這種矛盾的主張。) 試問,委員會中心要不要協商?能夠完全避免嗎?委員會中心只是把過去院長召集的黨團協商,下放到委員會層級,改由召委召集協商而已。如果真的改成委員會中心,過去的陳水扁、馬英九,只要忍受一個王金平、一個柯建銘。而將來的蔡英文,卻要忍受八個王金平跟柯建銘。八個委員會相關的法案、預算,就要受到八個不同的黨籍召委制約,民進黨和蔡英文真的願意嗎? 請容我再罵一次林義雄。國會減半,讓委員會的立委席次過少,個別立委的權力過大,萬一走向委員會中心制,少數立委怠惰、或是幾個立委聯手,對國家政策、人民權益的影響就會非常非常的大。 國會減半也壓縮小黨的席次,小黨可以參與委員會數不足的情況下,無法對不同領域表達看法、發揮影響力。反而更有誘因要透過在院會杯葛,迫使大黨讓步、就範,導致委員會中心更難以建立。(如果國會席次是減半前的225席,5%的小黨幾乎可以在每個委員會都有席次。)(「立法院職權行使法」中,雖然規定對協商有結論的法案,可以限制個別立委的發言權,委員也不得提出異議。但若沒有參與協商的小黨或立委,用這種方式剝奪憲法保障的權力,很可能有違憲的問題。立法院也不可能每一個法案都有協商結論。) 單一召委制、委員會中心會不會是萬靈丹?我們試著把時間倒推個兩年,如果兩年前就是委員會中心的話,內政委員會唯一的召委很可能就是張慶忠。這樣你還覺得,委員會中心是台灣民主的解藥嗎? 我們經常看到一種主張,把朝野協商限縮在只能決定程序,然後搭配委員會中心,來解決目前立法院的問題。這種作法,其實在現行的立院五法中,就有這樣的空間,只是朝野立委、黨團都不常這樣做。 如果我們很務實的承認,即便是委員會中心也要協商的話。這樣的主張講白了,就是把原本在二讀會前的黨團協商,分散到八個委員會去。原本所有的東西都在主河道卡住,現在回到八個上游的支流去解決,要疏通、要交換、要耗要磨、要逐條表決,也可以分成八個委員會各自處理,減少院會的壓力。 這樣的配套,聽起來很理想,想當然爾可以解決問題,但如果走到這一步,有什麼道理不進一步實施馬英九主張的「糾儀長」、警察權?實施了,就能解決問題嗎? 不管制度怎麼改,如果沒有一個大家都心服口服、願意共同遵守的遊戲規則,在野黨還是可以找到一萬種杯葛、逼執政黨投降的方法。過去國民黨比較少做這種事,但隨著網路的發達,藍營支持者給的壓力也會更大、更直接,國民黨也一定會產生質變。 站在象牙塔裡、站在電視機前,或是像過去馬英九、未來的蔡英文一樣,坐在總統府裡談國會改革,都很容易。進到立法院才會知道,理想和現實差了不只十萬八千里。 最後,講結論 一、因為社會的對立越來越激烈,朝野短期之間看不到利益交換的基礎,所以過去運作已經很不順暢的這套制度,未來會更難運作。 二、程序的協商與內容的協商不可能完全切割。當法案內容無法達成共識時,程序協商自然也就無法達成共識。反之,程序談不攏,也是經常是內容無法達成共識所致。認為兩者可以切割、各自獨立處理,是不切實際的想像。 三、少數民意永遠會找到「非對稱作戰」的方法。除非你有把握解決所有小黨的杯葛,不然最好還是預留院會層級的朝野協商作為後路。 四、立法委員認真開會,是天經地義的義務,單一選區之後立委普遍不認真(朝野皆然)。往委員會中心走,可以解決一部份的問題,也多少能夠提升立法品質。但不要指望能解決所有的問題,也未必就會增加透明度。只是原本的一個黑箱,換成八個而已。 五、單一召委制,跟程序委員會有絕對的排案權,是同樣一個理論基礎,絕對沒有支持一個,卻又反對另一個的道理。民進黨要改可以,先承認自己過去講的話都是錯的。 六、贏得國會多數之後,才來修改遊戲規則,是沒有任何正當性的。引發的問題,絕對比解決的多。若真的要改,選完馬上修法,等到下一屆才開始實施。誰有本事在未來四年內爭取最大的支持,就可以適用新的、權力更大的遊戲規則。 七、馬英九討厭王金平、蔡英文不喜歡柯建銘。一個就已經讓馬英九跟女版馬英九都快要瘋了,他們真的願意接受八個嗎?

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