【專欄】川普揮刀斬碎五十年環評枷鎖

文/蔡鎤銘（淡江大學財務金融學系兼任教授）

引言

2025年1月，第二次川普政府上台伊始，便將國家環境政策法（National Environmental Policy Act，簡稱NEPA）的改革列為能源領域的核心政策之一。NEPA自1970年生效以來，要求聯邦機構在重大決策前評估環境影響，然而半個世紀後，這部初衷良善的法律被認為已蛻變為拖延基礎設施建設的司法武器。川普政府透過一系列行政命令、規則廢止與機構層級的程序調整，對環境影響評估體系進行了堪稱歷史性的全面改革。這場改革不僅改變了聯邦政府審視開發案的方式，更深刻體現了川普政府「解除管制、加速成長」的執政意圖。

廢除中央統一規則，權力下放各機構

川普就職首日簽署了「釋放美國能源」行政命令（第14154號），直接要求環境品質委員會（Council on Environmental Quality，簡稱CEQ）提出廢除其NEPA實施規則的方案。CEQ是依據NEPA設立的總統諮詢機構，自1978年起透過制定統一實施規則，統籌協調各聯邦機構的環境評估程序。2025年2月25日，CEQ發布臨時最終規則，廢除所有政府層級的NEPA實施規則；2026年1月7日，這項廢止行動獲得正式確認。

此舉的實質意義極為深遠。過去各機構必須遵循CEQ訂定的統一框架，如今改由各部會自行訂定NEPA實施程序。更重要的是，CEQ允許各機構以「指導文件」形式訂定程序，無需經過正式的公眾意見徵詢等規則制定流程，大幅加快了管制鬆綁的速度。內政部隨即跟進，廢除了其原有NEPA規則中超過80%的條文，將多數程序性要求移入精簡的部門手冊中。至2025年6月30日，包括農業部、商務部、能源部、交通部、國防部及陸軍工兵部隊在內的主要許可機構，均已更新各自的NEPA實施程序。至今已有超過60個聯邦機構完成或正在進行程序改革。

設定嚴格期限與頁數上限，終結無止境審查

改革的核心措施之一是對環境影響評估設定強制性的時間與篇幅限制。根據2020年CEQ的調查，環境影響說明書從啟動到完成平均耗時4.5年，部分案件甚至長達10至18年；最終EIS的平均頁數高達661頁。這些數字遠遠超過NEPA法條中規定的2年內完成、150頁以內（複雜案件300頁）的標準。

川普政府的改革直接回應了這一問題。環保署於2026年6月提出的改革方案中，明確要求EIS必須在2年內完成，並將頁數上限設定為150頁（複雜案件300頁）。內政部更進一步，針對能源與關鍵礦物專案實施緊急許可程序，環境評估可在14天內完成，EIS則在28天內發布。這些措施旨在將環境審查從「無止境的紙上作業」轉變為「有時限、可預測的程序」。

限縮評估範圍，累積性影響分析成歷史

改革在評估範圍的界定上也做出了重大調整。NEPA原本要求在「重大環境影響可合理預見」時，聯邦機構須準備EIS。2025年9月CEQ發布的指導文件進一步明確：評估對象僅限於聯邦政府具有「實質控制權與責任」的行為本身所產生的影響。至於實施時間或地點不同的其他事業、超出機構管制權限的事項，以及第三方事業的影響，均不列入評估範圍。

這項界定的直接後果是：原先實施規則要求的「累積性影響分析」，如今已成為事實上的任意選項。批評者指出，這意味著開發案無需再評估其與周邊其他開發案叠加後的整體環境衝擊，也無需分析氣候變遷的長期影響。環保署的新備忘錄更明確表示，其意見書將緊密限於法定權限範圍內的事項，不再觸及「環境正義」、「淨零排放」等拜登時期曾納入考量的議題。

擴大類別除外適用，加速能源專案推進

「類別除外」機制的擴大是改革中最具實質影響力的措施之一。NEPA允許各機構針對「通常不會產生重大環境影響」的行為類型，建立類別除外清單，此類行為無需進行完整的環境評估或EIS。川普政府將此機制定位為「類別除外優先」策略，大幅擴大了其適用範圍。

能源部於2026年2月的程序修正中，將符合一定安全條件的先進核子反應爐之「許可、場址選擇、建造、運轉、再許可及除役」全部納入類別除外範圍，且即日生效。CEQ則在2026年4月發布指導文件，明確類別除外的訂定與修正原則上無需經過公眾意見徵詢，為各機構快速擴充類別除外清單敞開了大門。CEQ同時推出了「類別除外探索者」線上資料庫與「CE Works」數位平台，進一步簡化了類別除外的申請與審核流程。自改革啟動以來，聯邦機構已採用了195項新的類別除外。

經濟成長與環境保護的角力

這一系列改革的支持者認為，NEPA長期以來被濫用為阻撓美國能源、基礎設施與保育計畫的武器。內政部長表示，改革將「削減不必要的官僚程序、加速許可、讓美國人重返工作崗位」。內政部估計，這些改革將為納稅人節省數億美元。國防部則透過簡化環境審查，在2026會計年度加速了近45億美元的關鍵基礎設施與供應鏈投資。

然而，批評者提出了嚴肅的質疑。他們認為，廢除CEQ統一規則將導致各機構程序不一，反而可能增加混亂與訴訟風險，適得其反地延誤專案。更根本的擔憂在於：取消累積性影響分析、限縮公眾意見徵詢、擴大類別除外適用，實質上削弱了NEPA作為「人民環境法」的監督功能。環保人士已提起多起訴訟，挑戰這些改革措施的合法性。

結語

川普政府對環境影響評估體系的改革，從廢除中央統一規則、設定強制期限與頁數上限、限縮評估範圍到擴大類別除外適用，構成了一套邏輯一致的管制鬆綁工程。這套改革明確體現了川普政府「以效率取代繁文縟節、以成長取代管制延宕」的執政意圖。然而，在加速基礎設施建設與維護環境監督之間，這場改革是否找到了適當的平衡點，仍有待時間與司法檢驗。可以確定的是，NEPA在走過半個世紀後，其面貌已被徹底改寫。