【向子期專欄】新的禁毒戰爭

1月 20 日至 2 月 1 日期間，美國總統唐納德·川普簽署了數項行政命令，宣布美國南部和北部邊境進入國家緊急狀態，部分原因是「非法阿片類藥物和其他毒品持續湧入」美國。他隨後以芬太尼造成的公共衛生危機以及對無證移民的擔憂為由，對來自加拿大和墨西哥的大部分進口產品徵收 25% 的關稅，對中國商品徵收 10% 的關稅。儘管加拿大和墨西哥成功透過談判將新關稅推遲一個月，但針對中國進口產品的關稅仍於 2 月初生效。
凡達·費爾巴布·布朗Vanda Felbab-Brown發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<新的禁毒戰爭>( The New War on Drugs)告訴我們，為什麼芬太尼危機需要比威脅和關稅更全面的策略。(Why the Fentanyl Crisis Requires a More Comprehensive Strategy Than Threats and Tariffs) 凡達·費爾巴布-布朗是布魯金斯學會高級研究員兼非國家行為者計畫主任。她也負責布魯金斯學會關於北美芬太尼流行和合成鴉片類藥物全球影響的計畫。
川普關注毒品危機是正確的
這些炫耀的舉動並不令人意外。在整個 2024 年總統競選活動中，川普一直關注非法毒品交易帶來的威脅，並承諾透過處決毒販來「結束毒品戰爭」。他誓言要透過關稅和其他報復措施懲罰製造和走私毒品及其所用化學品的國家。 11 月大選後，他挑選的「邊境沙皇」湯姆·霍曼 (Tom Homan) 承諾派遣特種部隊前往墨西哥「消滅」販毒集團——其他共和黨政客和川普的同夥在 2024 年也發出了同樣的威脅。
川普關注毒品危機是正確的。自 2012 年以來，鴉片類藥物（主要是芬太尼）已導致超過 50 萬美國人死亡。但總統的許多提議都充滿嚴重風險。川普除了威脅對墨西哥徵收關稅和進行軍事打擊外，還啟動了將販毒集團和其他犯罪組織指定為外國恐怖組織的程序； FTO 的完整名單將於 2 月下半月公佈。美國總統巴拉克·歐巴馬和喬·拜登——以及川普本人在第一任期內——都曾考慮過這樣的指定並決定不這樣做，因為他意識到這樣做弊大於利。

徵收關稅和實施自由貿易協定的威脅確實產生了壓力，迫使墨西哥政府恢復自己的執法工作，並與美國執法部門進行更緊密的合作，而這兩種轉變都是墨西哥政府迫切需要的。但實際長期實施關稅以及FTO指定的應用將損害美墨關係以及美國經濟。對販毒集團採取單方面軍事打擊將對美國和墨西哥之間的執法合作造成致命打擊。
在加拿大議題上，川普政府的強硬態度危及美國需要加強的現有執法合作。對中國徵收懲罰性關稅只會不必要地重新安排與北京的關係；事實上，美國和中國執法部門之間的合作在 2024 年開始取得一些真正的進展。
致命擁抱
改善過量藥物和藥物治療的機會仍然是政策制定者減少藥物使用對公共健康和經濟造成的成本的最有效工具。但美國與供應國和轉運國之間強而有力的執法合作也至關重要。墨西哥兩大販毒集團——錫那羅亞販毒集團和新一代哈利斯科販毒集團——佔了流入美國的芬太尼、甲基安非他命、可卡因和其他非法藥物的很大一部分。然而，鑑於這些團體已經深深滲透到墨西哥政府和經濟並徹底破壞了法治，他們也以許多更間接的方式威脅美國的國家利益。
在費利佩·卡爾德隆2006年至2012年擔任墨西哥總統期間，駐墨西哥的美國執法人員可以與墨西哥同行合作進行情報收集、行動設計、反腐敗調查和機構改革。這些合作在削弱墨西哥犯罪集團的勢力方面取得了真正的成功，但暴力事件仍在不斷升級。減少犯罪是當務之急，但這必須在不把國家交給毒販的情況下完成。
但這其實正是墨西哥總統安德烈斯·曼努埃爾·洛佩斯·奧夫拉多爾所做的。從 2019 年開始，洛佩斯·奧夫拉多爾破壞並阻礙了這種執法合作——與此同時，墨西哥兩大主要販毒集團迅速取代中國，成為美國芬太尼的主要供應國。他對墨西哥犯罪集團採取的「擁抱而不是子彈」的態度只會加劇該國的犯罪和暴力。它鼓勵墨西哥執法部門將重點放在零星的高價值逮捕和毒品實驗室突襲上，以安撫美國，而不是系統性地打擊販毒集團。販毒集團在全國大片地區進行恐嚇、侵犯合法企業和實施犯罪統治的權力顯著增強。
墨西哥販毒集團嚴重威脅美國供應鏈。
拜登試圖鼓勵墨西哥加強執法力度，但其政府的低聲下氣方式並未帶來太大成效。美國不敢對墨西哥施加過大壓力，因為它需要墨西哥的合作來阻止移民流動。在努力將其供應鏈與中國脫鉤的同時，華盛頓也不願意危及與墨西哥的經濟聯繫。洛佩斯·奧夫拉多爾一直利用自己增加或減少移民執法合作的權力，作為籌碼來拒絕華盛頓對販毒集團採取更加強有力執法行動的要求。
拜登政府確實嚴厲打擊了錫那羅亞販毒集團一個分支的首領查皮托組織，並說服墨西哥逮捕了該組織的一些高層領導人和殺手。這或許促使查皮託人在 2024 年向美國出口效力較低的芬太尼，以幫助減少致命的過量用藥。但該集團的業務範圍擴展至其他多種活動，例如人口走私和販賣、非法伐木和捕魚、野生動物販賣、網路詐騙以及對墨西哥大部分經濟活動和日常生活徵收勒索費用。
隨著販毒集團滲透並接管墨西哥合法企業，他們的活動直接威脅到美國的利益。 2024年，美國和墨西哥的商品和服務貿易額約為8,000億美元，墨西哥成為美國最大的貿易夥伴。然而，販毒集團劫持卡車和封鎖港口的行為正危及美墨供應鏈的安全，這反過來又嚴重危及美國擺脫供應鏈對中國依賴的戰略目標。
致命劑量
2024 年 6 月，墨西哥選民選舉了洛佩斯·奧夫拉多爾親自挑選的繼任者克勞迪婭·希因鮑姆為總統。然而，與洛佩斯·奧夫拉多爾不同的是，謝因鮑姆表示有興趣與美國恢復更有意義的合作，打擊販毒集團活動，例如將執法重點放在墨西哥犯罪集團的整個結構上，而不僅僅是其高級指揮官。華盛頓不能浪費這個寶貴的機會。
今年1月，川普上任第一天便簽署命令，要求行政部門將部分販毒集團和犯罪集團指定為外國恐怖組織。從表面上看，這似乎是一個強而有力的舉措。一位分析人士在《國會 山報》的一篇專欄文章中寫道：“川普對卡特爾採取的果斷行動，已經使他的總統任期成為這一代人中最重要的任期之一，即使他在未來四年內不會取得任何其他成就。”
新聞界對 FTO 指定的報導強調了它將賦予總統下令美國在墨西哥領土上進行軍事打擊的權力，但這並不是賦予美國政府權力的最有意義的方式。歷屆總統都曾在未獲得 FTO 指派的情況下對也門胡塞武裝等組織發動軍事打擊。相反，這項指定擴大了美國國防部收集組織情報的能力，並可以鼓勵美國檢察官調查和指控墨西哥和美國的更廣泛的卡特爾同夥 - 包括後勤人員等中層管理人員、洗錢者和監督殺手的人員。
然而，只有當川普要求墨西哥政府做出正確回應時，以 FTO 指定為目標並威脅徵收關稅才會成為有價值的籌碼。要求墨西哥徹底停止所有芬太尼跨境流動是一個無法實現的要求。川普政府也可能面臨被反移民措施或偶爾針對個別卡特爾領導人或實驗室的打擊輕易安撫的風險。如果這項指定成為對墨西哥領土發動單方面軍事打擊的墊腳石，打擊芬太尼走私的鬥爭將遭受巨大挫折。首先，墨西哥會將這項行為視為入侵，無論現有的執法合作如何都會陷入停頓。此外，此類打擊幾乎肯定無法摧毀這些卡特爾組織；在卡特爾組織的厚厚的中階管理階層中，很快就能找到被擊斃的頭目的替代者。販毒集團已多次證明，他們有能力在幾天之內重建被摧毀的毒品實驗室。
將卡特爾組織指定為恐怖組織不能摧毀它們。
威脅應用 FTO 指定比實際應用它更有用，因為實施會帶來許多風險。 FTO 的指定還包含一項廣泛的條款，規定故意向指定團體提供物質支持屬於違法行為。這對美國來說有著巨大的弊端。即使提供一支鉛筆、一個玩具或一杯咖啡也可能引發嚴重的刑事和經濟處罰。如果個人或公司被迫提供 FTO 指定的團體支持，這並不總是重要的；在死亡威脅下支付敲詐費也違反該條款。如果墨西哥販毒集團被指定為FTO，那麼與支付敲詐費的墨西哥公司有業務往來的美國公司將必須立即切斷與這些公司的聯繫，否則將面臨被起訴的風險。且該指定不受地域限制。司法部和財政部可以調查、起訴和製裁世界上任何與 FTO 指定卡特爾交易的實體。
這項指定也可能大幅減少美國匯入墨西哥的匯款，2023 年美國匯入墨西哥的匯款總額為 633 億美元，約佔墨西哥 GDP 的 5%。金融機構可能會拒絕處理匯款，因為他們擔心部分資金最終會落入販毒集團的手中——從法律上來說，這會讓他們承擔責任。但居住在美國的墨西哥人將繼續匯款，因此更大比例的匯款可能會開始透過中國地下銀行系統流動。
鑑於墨西哥敲詐勒索現象十分普遍，以及那裡有數萬人自願或被迫為販毒集團工作，如果美國採取大規模起訴措施，將墨西哥列入黑名單將極大損害美國與墨西哥的貿易。深化而不是阻礙與墨西哥的貿易是降低美國供應鏈風險的任何努力的關鍵組成部分。川普政府注重內部發展且傾向自給自足，他們可能認為，切斷這些貿易聯繫並不重要。但美國汽車製造商、連鎖超市、醫療服務提供者和許多其他企業以及美國消費者都會注意到這一點，因為他們被迫支付更高的價格，應對供應中斷，並從其他地方採購商品。中國無疑將利用這一優勢，加強與墨西哥的貿易和影響力。美國槍支製造商以及許多美國個人——從洗錢者到販毒者——也可能被指控犯有恐怖主義罪，這很容易引發巨大的法律混亂。
毫無意義的處方
類似的情況也發生在中國。川普揮舞著大棒，把美國描繪成一個頑固不化的國家，但有證據表明，採取更細緻的合作方式可以取得成果。事實上，在經歷了多年幾乎沒有合作之後，2024年，中美禁毒合作顯著增強。 2018年，北京和華盛頓的雙邊談判促使中國對所有類別的芬太尼類藥物實施嚴格的法律管制，希望美國降低對中國的關稅。當拜登政府甚至沒有降低關稅並在許多戰略領域加強與北京的競爭時，中國終止了所有執法合作。
但到2023年底，美國嫻熟的外交手段重啟了兩國之間的禁毒合作。中國對數十種化學品的製造、銷售和出口實施了新的法律限制，其中包括可合成芬太尼和硝苯地平（一種效力更強的合成鴉片類藥物）的各種物質。北京也與中國化學工業界合作，阻止芬太尼前體的走私；隨後的新聞調查顯示，這些行動可能阻礙了墨西哥實驗室取得化學品的能力。
然而，我們還需要做更多。中國法律有漏洞，導致很難起訴非管制化學品的銷售商，即使他們明知故犯地將產品賣給非法用途或墨西哥犯罪集團。一些易制毒化學品仍可自由流出國外。此外，中美反洗錢法規的差異也妨礙了北京方面起訴為墨西哥販毒集團提供服務的中國洗錢者的能力。
美國的芬太尼僅有0.2%來自加拿大。
2024年，在重啟的中美聯合禁毒工作小組的努力下，中國執法部門多年來首次與美國積極合作打擊洗錢，並找到了創新的方式起訴與墨西哥販毒集團合作的中國公民。對中國徵收任何大規模和長期的關稅都將損害所有這些脆弱、有限但真實的進展。 （而川普決定赦免絲路主謀羅斯·烏布利希，進一步削弱了美國要求其他國家加緊打擊網路毒品走私的權威性。）
川普對加拿大採取的強硬措施比他對中國和墨西哥的武力炫耀更不合理。據美國海關和邊境保護局稱，2024年，進入美國的芬太尼只有0.2%來自加拿大——在美加邊境僅查獲了43磅。同時，882磅芬太尼在穿越美國邊境前往加拿大時被查獲。
但事實上，加拿大和美國一樣，面臨嚴重的組織犯罪和洗錢挑戰。墨西哥販毒集團在當地的活動日益增多，他們不僅從事洗錢活動，還可能從事毒品生產。華人和印度人的組織犯罪集團在加拿大根深蒂固；除了擴大走私違禁品和洗錢活動外，他們也越來越多地為外國政府做骯髒的工作。但美國也面臨同樣的威脅，以懲罰性關稅孤立加拿大隻會加深兩國面臨的問題。在友好氛圍中加強執法合作將使美國受益，增強其收集情報和關閉跨國犯罪網絡的能力。
正確的解藥
華盛頓可以利用強而有力的手段打擊芬太尼相關產品的境外生產和出口，並搗毀危險的跨國犯罪集團。實施恐怖主義指定、軍事打擊和高關稅並不在該武器庫之中。川普不應該對墨西哥發動大規模與FTO相關的起訴、阻礙貿易或採取軍事行動，而應該謹慎利用實施威脅來鼓勵謝因鮑姆與華盛頓恢復有意義的執法合作。
墨西哥已經對這一威脅做出反應：為了推遲徵收關稅，墨西哥政府承諾向美國邊境再派遣 10,000 名墨西哥國民警衛隊士兵，以幫助阻止移民和毒品流入。美國和墨西哥官員正在進行部長級會談，以期達成墨西哥的進一步承諾。華盛頓應該堅持要求墨西哥允許美國執法人員大幅擴大進入該國的權限，並深入參與聯合執法計畫的實施，就像它在卡爾德隆政府時期所做的那樣。
美國必須扮演自己的作用，致力於打擊洗錢和武器走私到墨西哥。美國認識到減少墨西哥不斷升級的暴力事件的必要性，並應幫助制定新的執法策略，重點是瓦解墨西哥犯罪集團的中層行動層——他們的主要殺手、後勤人員、行賄者和洗錢者。僅僅抓捕或殺死販毒集團的最高頭目就會加劇暴力事件，導致集團的分裂和重組。這種中層目標鎖定應該與更謹慎的執法行動順序相結合，並提前部署執法部隊，以削弱販毒集團在不斷擴大的毗連領地範圍內的影響力。美國還必須幫助墨西哥建立自己的調查能力，並保護其檢察官和法官免受腐敗和威脅。如果墨西哥不願意取消2024年憲法中規定的所有法官必須由選舉產生的災難性修改，美國至少應該堅持並幫助墨西哥建立對司法官員的有效保護。
甚至在華盛頓威脅徵收關稅之前，謝恩鮑姆就顯得比她的前任更願意與美國合作。透過要求正確的成果，川普政府可以強力強化這種傾向。加拿大也承諾擴大執法行動以避免關稅。除其他措施外，該國增加了打擊芬太尼的預算，投入更多人員和資產巡邏美加邊境，並成立美加聯合打擊部隊打擊芬太尼和洗錢——所有這些有益的行動都將有助於打擊有組織犯罪。

毒品危機需要採取更具合作性的方式解決。
但川普拒絕接受目標國家提出的變革提議，他很快就失去了威脅賦予他的寶貴籌碼。他已表示，加拿大對他的投訴做出的全方位回應不足以避免3月再次徵收關稅。墨西哥承諾再派遣1萬名士兵到美國邊境顯然也不夠。儘管兩國都努力安撫川普並迅速回應合理要求，但川普並沒有免除對兩國徵收鋼鐵和鋁25%的嚴厲關稅。如果政府無論是否遵守美國的要求都會受到懲罰，那麼為什麼還要努力滿足這些要求呢？
2024年，中國也表明願意與美國合作應對毒品危機。在提高關稅之前，華盛頓應該與北京進一步合作，探討如何阻塞法律漏洞，增加對毒品和化學品走私者、洗錢者和組織犯罪集團的起訴。雖然這種情況不太可能發生，但中國成功阻止了大多數合成毒品前體的出口，並將其採購地轉移到其他地方（最有可能是印度），美國就可以將中國從美國主要毒品生產和轉運國官方名單（即“主要毒品名單”）中剔除，而這正是北京非常想要的。
但要求中國將毒品和前驅化學品的流出量減少到零（這是華盛頓的明確要求）是毫無用處的，因為這在技術上是不可能的。華盛頓對中國應遵守的標準是，中國政府應迅速、持續地回應美國的調查，持續監控其供應鏈中是否存在毒品貿易的漏洞，並主動起訴與販毒集團有生意往來的中國個人和企業。
如果北京未能兌現承諾，華盛頓可以隨時採取更嚴厲的懲罰措施。除了將中國保留在「主要國家名單」上之外，它還可能認定中國在美國的禁毒努力中不合作，這項發現可能引發各種經濟制裁和處罰。美國也可能加大對中國製藥公司、化學品經紀人以及走私和洗錢網路的製裁和起訴。華盛頓甚至可能將拒發簽證的範圍擴大到中國政府官員和商界領袖。
美國毒品氾濫是一場跨國危機，需要各國之間強而有力的合作──這種方法已經顯示出其有效性。美國已經吸取了教訓，應對毒品氾濫的正確做法不是發動「戰爭」。如果再次接受這個教訓，那將是一場悲劇，而這次的後果將更加痛苦。