很難想像還有哪個國家會像伊朗一樣在短時間內失去這麼大的影響力。直到最近，它可以說是中東最重要的地區參與者，比埃及、以色列、沙烏地阿拉伯或土耳其更有影響力。然而在短短幾個月內，伊朗影響力的大廈就倒塌了。伊朗比幾十年來更加虛弱和脆弱，可能是自與伊拉克長達十年的戰爭以來，甚至是自 1979 年革命以來。
理查德·哈斯 (Richard Haass) 發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<
伊朗的機會:美國需要做什麼才能實現突破>( The Iran Opportunity:What America Needs to Do to Achieve a Breakthrough)指出，這一弱點重新引發了關於美國及其合作夥伴應如何應對伊朗構成的挑戰的辯論。有些人看到了一次解決威脅各個方面的機會——包括德黑蘭的核能力及其惡意的地區活動。其他人則將伊斯蘭共和國的徹底終結納入考慮範圍。然而，經驗告訴我們，使用軍事力量或經濟制裁以及旨在推翻現有政治制度並以更好的系統取而代之的努力會帶來什麼後果。
透過外交來實現重塑伊朗國家安全政策
問題不僅在於目標，還在於優先事項，因為權衡是不可避免的：問題在於優先考慮什麼。但就手段而言，選擇更多的是如何將兩者結合起來並排序，而不是外交和強制之間。最有希望的方法是透過外交來實現重塑伊朗國家安全政策的雄心勃勃的目標，但外交是在如果德黑蘭拒絕充分解決美國和西方關切的情況下有能力和意願使用軍事力量的背景下進行的。
賭注很大。所做的決定不僅對中東而且對世界其他地區（包括能源市場）產生重大影響。對美國來說，這將有助於確定它最終能在多大程度上實現長期討論的戰略重心，並將軍事資源從中東轉移到其他優先事項上，最重要的是阻止中國在印太地區的侵略。
德黑蘭的地區影響力主要來自於其對加薩、伊拉克、黎巴嫩、敘利亞、葉門等地恐怖組織和民兵的資助和武裝。這些代理人反對以色列（以及以色列和巴勒斯坦之間的任何和解）並威脅美國和西方的利益。更廣泛地說，它們是伊朗試圖以自己的形象塑造中東的手段。這種間接策略擴大了伊朗在整個地區的影響力，同時使德黑蘭能夠避免或至少最大限度地減少直接報復。
在伊拉克，伊朗是美國2003年戰爭主要受益者
在伊拉克，伊朗是美國2003年戰爭的主要受益者，這場戰爭透過推翻薩達姆·侯賽因的權力，也消除了遜尼派領導的巴格達願意並且能夠制衡什葉派德黑蘭的局面。伊朗能夠利用入侵造成的混亂以及與伊拉克佔多數的什葉派的密切關係，取代美國成為在伊拉克境內影響力最大的外部力量。
伊朗長期以來在黎巴嫩擁有強大的立足點，黎巴嫩什葉派即使不是多數，也佔多數（距離上次人口普查已經有幾十年了）。德黑蘭的代理真主黨是伊朗各種援助的主要接受者，因此比其當地競爭對手裝備更好，在黎巴嫩境內幾乎完全獨立地行事——這是眾所周知的國中之國。由於其軍事資產，尤其是數萬枚飛彈，以及靠近黎巴嫩南部與以色列的邊界，真主黨阻止了以色列對伊朗的行動，因為以色列必須考慮到該恐怖組織對其公民和領土進行報復的能力。
然後是哈馬斯。幾十年來，儘管該組織是遜尼派，但伊朗仍為其提供現金、訓練和武器支持，目的是增加拒絕主義而不是遷就主義主導巴勒斯坦對以色列態度的可能性。 2006年，哈馬斯在加薩選舉中擊敗巴勒斯坦權力機構，為其和德黑蘭提供了針對以色列的軍事行動和挑戰巴勒斯坦權力機構的基地。
在敘利亞，當巴沙爾·阿薩德政權在阿拉伯之春之後搖搖欲墜時，伊朗與俄羅斯一起全力支持巴沙爾·阿薩德政權。該政權存活了十多年，使得向真主黨運送武器的主要陸路路線完好無損。它也使以色列處於敵對勢力的包圍之中，而伊朗對其施加了相當大的影響力——什葉派新月形，從伊朗延伸到敘利亞、黎巴嫩和加薩。
伊朗現在比以往任何時候都更加脆弱
伊朗也投資發展胡塞武裝的實力，這是一個總部位於也門的什葉派組織，一直是該國內戰的主角（不僅與政府作戰，還與沙烏地阿拉伯和阿拉伯聯合大公國的軍隊作戰）。自從加薩戰爭爆發以來，胡塞武裝對紅海船隻的飛彈襲擊擾亂了全球商業，迫使貨船和油輪繞行非洲，繞行更長、成本更高的航線。胡塞武裝有時甚至直接攻擊以色列，並試圖攻擊美國海軍艦艇。
頗具諷刺意味的是，隨著政權似乎取得了勝利，伊朗的區域主導地位開始終結：2023 年10 月7 日的哈馬斯襲擊。瞭如果沒有伊朗長期參與和支持哈馬斯，就不可能造成約 1,200 名以色列人死亡和約 200 名人質被劫持。這次襲擊讓毫無準備的以色列感到尷尬，並一度讓哈馬斯聲稱自己是唯一願意並且能夠對抗以色列的巴勒斯坦實體，這不僅對哈馬斯而且對其主要支持者伊朗來說都是一個福音。
一年多後，伊朗的戰術勝利以戰略失敗告終。以色列持續的軍事行動已經削弱了哈馬斯的實力，以至於它不再是一支有效的戰鬥力量，無法再發動像另一次10月7日那樣的襲擊。襲擊，消滅了真主黨的領導層和武器庫，使其變得更加虛弱，並迫使其放棄長期以來堅持的與以色列停火必須與加沙停火相結合的立場。
這些事態發展促進了阿薩德的下台。真主黨不再能夠支持該政權，該政權嚴重依賴該組織來維持權力。隨著俄羅斯將資源和注意力集中在烏克蘭，由伊斯蘭主義者領導、土耳其支持的反阿薩德勢力迅速擊垮了殘酷統治敘利亞半個多世紀的王朝。隨著敘利亞陷入混亂，以色列也趁機消滅了阿薩德的大部分軍事裝備。
伊朗本身現在也比以往任何時候都更加脆弱。 2024 年兩次（第一次是 4 月，第二次是 10 月），它利用無人機和飛彈直接攻擊以色列，以回應以色列襲擊伊朗在敘利亞的前哨基地以及暗殺德黑蘭哈馬斯領導人。伊朗的攻擊造成的損失很小。以色列兩次做出回應，摧毀了伊朗的防空系統、彈藥庫和國防工業基地的關鍵要素，同時展示了在伊朗上空近乎完全自由地進行軍事行動的能力。
伊朗的三個方面的行為仍然令人擔憂
然而，儘管遇到了這些挫折，伊朗的三個方面的行為仍然令人擔憂。首先，它對代理商的支援在過去 15 個月中引起了最多的關注。第二個是其核子計劃。伊朗增加了擁有的濃縮鈾數量和濃縮水準。距離生產足夠的武器級鈾來為多達十幾個核武提供燃料可能只有幾週的時間。部署實際武器需要更多時間（估計六個月到一年），儘管中國、北韓、巴基斯坦或俄羅斯等經驗豐富的合作夥伴的援助可以加速這一過程。
第三個擔憂是伊朗內部局勢。伊朗領導人透過強製手段進行統治。選舉雖然進行，但潛在的挑戰者會被篩選，許多人被取消資格。最終權力掌握在未經選舉的神職人員手中。所有伊朗人的政治權利都受到嚴格限制，網路由政府管理，政權反對者受到任意逮捕，婦女受到特別控制。理想情況下，美國政策應尋求解決所有三個令人擔憂的領域，旨在減少向代理人提供軍事支援；對伊朗的核計劃設定一個上限，該上限是可核查的，並且如果伊朗試圖實現核突破，該上限將提供充分的警告；為伊朗公民創造更大的政治和個人空間。
核子計畫應該是美國決策者的首要任務
然而，在所有三個領域取得成功——尋求結束政府的核子計畫、對代理人的軍事支持以及對伊朗人民的鎮壓——幾乎肯定會失敗。外交政策必須力求既可行又理想，而這種雄心勃勃的做法是不切實際的，部分原因是實現一兩個目標可能至關重要的目標與實現第三個目標是不相容的。
核子計畫應該是美國決策者的首要任務。擁有核武和一系列運載系統的伊朗將能夠對其許多鄰國和美國密切的地區夥伴（尤其是以色列）構成生存威脅。它還能夠以更大的侵略性行動——包括透過其代理人——相信其核武力量會讓其他國家在直接攻擊它之前猶豫不決。還有充分的理由相信，擁有核武的伊朗將促使包括沙烏地阿拉伯和土耳其在內的其他幾個地區國家發展或取得自己的核武。這樣的事態發展將增加該地區發生衝突的可能性（如果只是為了阻止這種努力的話），並增加實際使用核武的可能性。如果決策者的數量成倍增加並且核庫存很容易受到第一次打擊，那麼建立和維持穩定就會困難得多。
停止伊朗核計畫仍將是當務之急。
相反，一些政策制定者和分析師主張優先考慮政權更迭。這個論點的邏輯是，民主和親西方的伊朗將放棄核武（並且是認真的）並放棄支持代理人。然而，儘管這種邏輯有其合理性，但沒有理由認為華盛頓能夠以任何程度的保證促進政權更迭，而且肯定不會在明確的時間表上進行，無論伊斯蘭共和國目前看起來多麼虛弱。
威權制度有多種形式和規模。並非所有的都同樣脆弱。這些國家——阿薩德統治下的敘利亞、國王統治下的伊朗、穆阿邁爾·卡扎菲統治下的利比亞、薩達姆統治下的伊拉克——往往具有某些共同特徵：由個人而非集體領導統治、缺乏機構、由於對強制的依賴超過了廣泛的忠誠，加上缺乏廣泛接受的繼任機制，安全部隊更專注於抵禦政變而不是打傳統戰爭。現在的伊朗已經不一樣了。可以肯定的是，領導層目前不受歡迎，民調顯示大多數伊朗人反對政權。有報道稱，公眾對為阿薩德政權所做的一切和花費的一切提出了明顯的批評，而伊朗民眾卻在遭受苦難。這是一個能源豐富但能源短缺的國家。但這並不等於說政府及其所代表的政治體系缺乏實質的國內支持。更重要的是，政權擁有真正的內部支持基礎，願意使用暴力來保護它。伊朗也擁有一套複雜的重疊機構，包括協商會議、專家會議、監護委員會、權宜委員會、司法機構等。今年，總統在直升機失事中喪生後，繼任工作相對有序。
外交和使用軍事力量視為相互排斥的選擇
政權更迭政策原則上可以採用制裁、對政權對手的秘密經濟和軍事支持、不承認政權並承認政治替代方案、利用媒體和社交媒體影響資訊環境以及武裝干預。但歷史表明，並不能保證這些工具能夠達到預期的效果，特別是如果成功的定義是在特定時期內用更好的東西取代現有的權威（即使更好只意味著符合美國的利益）。
同時，阻止伊朗核計畫及其對破壞穩定的代理人的支持仍將是當務之急。正如華盛頓在冷戰期間的遏制戰略一樣——雖然其重點是塑造蘇聯的外交政策，但確實導致了四十年後蘇聯體系的崩潰——首要任務必須是限制伊朗的能力並塑造其對外行為。這些努力也可能對內部發展產生影響，但這應該是次要的。
關於如何實現這些目標的爭論常常將外交和使用軍事力量視為相互排斥的選擇。然而，將它們視為互補、協調使用更具建設性。有可靠使用武力支持的外交比沒有這種威脅的外交更有可能獲得成功，而使用軍事力量如果是在外交被認為是合理之後提出的，則更有可能得到國內外的支持。正如遏制理論的作者喬治·凱南（George Kennan）曾經諷刺地指出的那樣，“當你有一支安靜的武裝力量作為背景時，你根本不知道它對外交的總體禮貌和愉快有多大貢獻。”
美國主導的制裁加劇了伊朗的經濟困難
外交應探索達成大交易的潛力：伊朗必須同意對其核計劃設定一個開放式、可核查的上限，限制其可能擁有的濃縮材料的數量和濃縮水平，並確保任何被禁止的核活動或者說，在生產核子裝置之前很久就會發現其能力。該協議也將排除伊朗對真主黨、哈馬斯和胡塞武裝等非國家行為體的軍事支持。這也將限制伊朗的彈道飛彈計畫。因此，這樣的安排將與2015年的聯合全面行動計畫有很大不同，該計畫對核限制設定了時間限制，並忽視了伊朗的區域行為。根據這樣的協議，伊朗將能夠維持核能計劃，儘管受到嚴格的限制和侵入性監控，並且可以向地區參與者提供政治和經濟（但不是軍事）支援。經濟制裁將大幅放鬆（如果德黑蘭給予伊朗人更大的自由，甚至那些仍然存在的製裁也可能放鬆或取消）。美國將接受並準備承認伊朗現任政府，發誓放棄政權更迭的企圖。華盛頓應該願意將這項安排作為正式協議提交給國會，以向伊朗保證，即使在政府更迭後，協議也將繼續有效。
為什麼德黑蘭會同意呢？首先，政府面臨巨大的壓力。它的戰略地位受到嚴重侵蝕，極易受到軍事攻擊。它的貨幣已經暴跌。能源價格下跌，而國內沒有足夠的能源來維持公寓溫暖和工廠生產。敘利亞事件發生後，民眾本已很高的不滿情緒進一步加劇。美國主導的制裁加劇了伊朗的經濟困難，想必一定程度減輕制裁的承諾可能會很有吸引力，因為這將緩解政權的內部壓力。
華盛頓應該從外交入手，堅持使用武力威脅
從德黑蘭的角度來看，最重要的目標是保留 1979 年革命所創造的體系。這項目標在過去曾引起政策轉變：1988年，阿亞圖拉霍梅尼接受了結束伊朗與伊拉克戰爭但未取得勝利的決定，他將這項決定比喻為喝毒藥，以拯救伊斯蘭共和國。目前的情況與此類似：如果美國接受對其核野心和區域活動的深遠限制，美國將表示願意與現有政權共存。越來越多的跡象表明，伊朗政權可能願意討論這樣一項協議，其新任戰略事務副總統在《外交事務》上撰文（甚至在敘利亞事件惡化伊朗的立場之前）表示，政府「希望就相關問題進行平等談判」。核協議——以及可能更多。”新總統明確表示，他的首要任務是重振國家經濟。
有分析家認為，應放棄此類外交努力，選擇運用軍事力量，宜早不宜遲。攻擊將以與核子計畫相關的設施為目標，以期摧毀該計畫的大部分或全部，並刺激德黑蘭發生根本性的政治變革。確實，現有核子計畫的大部分（如果不是全部）都可能被摧毀或至少被破壞。但即便如此，這也不是一個永久的解決方案，因為伊朗已經獲得了無法用武力摧毀的核子技術。一次成功的軍事行動可能會讓德黑蘭倒退幾年，但它可能會選擇在更堅固的位置以及超出美國和以色列彈藥所能到達的範圍內重建其計劃。伊朗也將利用此類攻擊作為需要核武的進一步理由。即使其代理人和防禦能力被削弱，伊朗也可以使用其倖存的彈道飛彈對以色列進行報復；對抗鄰國的石油和天然氣設施，其中許多是美國重要的區域合作夥伴；並透過恐怖主義針對美國目標。石油和天然氣價格將飆升，加劇全球通膨壓力並抑制經濟成長。這種情況對伊朗的內部影響是未知的。它們就像鼓勵反政權抗議活動一樣容易引發團結一致的民族主義反應。在國際上，這種預防性攻擊可能會破壞穩定，因為其他人可能會引用它作為對競爭對手採取類似行動的先例。
還有一些人主張採取最大壓力政策，更多地利用經濟制裁。但制裁歷史上沒有任何跡象表明製裁可以實現雄心勃勃的目標，尤其是在特定日期之前。同樣，制裁可以而且應該成為全面政策的一部分，並採取一些額外措施來增加對政權的壓力，而取消制裁的承諾可能會進一步激勵行為改變，包括在人權和內部政治領域。
對華盛頓來說，正確的做法是從外交開始，同時保持使用武力的威脅，如果伊朗的核子活動超出一定限度或試圖向其代理人提供新武器，那麼就使用武力。這一組合旨在解決美國在伊朗行為方面的兩個最高優先事項以及最容易受到外部影響的問題。提供一定程度的製裁減免以換取核子和區域克制可能會在短期內改善政權的前景。但這目標理應讓位給更重要的優先事項。
戰略機會不會永遠持續下去
過去 15 個月的事態發展為控制伊朗創造了意想不到的機會。這是一個不應浪費的機會。這裡頗具諷刺意味，因為正是當時的總統唐納德·川普讓美國退出了 2015 年核協議。但談判一項新的和改進的協議將類似於川普在其第一屆政府與墨西哥和加拿大談判以美墨加協議取代北美自由貿易協議時所做的事情。與伊朗達成的新協議也將消除大規模使用軍事力量的必要性，而川普則歷來抵制這種做法。
這裡有緊急情況。很快，伊朗可能會試圖收拾殘局並重建其在該地區的代理人。隨著常規威懾力量被摧毀，伊朗也可能得出結論：只有核武才能保護其免受以色列和美國的侵害。鑽石或許恆久遠，但戰略機會卻不然。正如《交易的藝術》一書的作者所深知的那樣，他們需要迅速被抓住。