【梅花專論】選罷法修正案將成朝野政治攻防戰焦點

曲兆祥／文化大學教授 

10月25日憲法法庭公布對《立法院職權行使法》相關爭議的裁定結果，不出所料的其中大部分新修決議被宣告違憲而失去效力。這個結果雖不出憲政學界的事先預測，不過，從政治衝突的視角觀之，事情恐怕沒那麼單純。

所謂的不單純倒不是說選罷法再修正案會有甚麼困難，而是朝野關係恐將更形對立，政治衝突自就難免，而衝突的場域自然還是要回到立法院，交戰的重點當然就會是正在立院審議的《選罷法修正案》。 

修正選罷法非常頻繁 但此次修法加劇朝野對立 

修正選罷法在我國幾乎是家常便飯，雖不至於年年一修，但三年一小修，五年一大修，這已是司空慣見，沒啥稀奇。特別是重大選舉之前，或者是選後因為政治生態結構改變因此搞個徹底大翻修，這也不是沒見過。總之，修訂選罷法，改變一些政治遊戲規則，在台灣的政治論壇裏，始終是不會消除的議題。既然如此，那何以這次的修法卻引起朝野如此的重視、慌張和嚴陣以待？

道理很簡單，今年五月新一屆政府組成之後，朝野關係並未見緩和，反而更加的嚴重對立，處在一種「對立疊加狀態」，這就使得政治大環境出現兩列火車對向而行的緊張局面。由於政治高層無意於緩解對立形勢，在執行層級的幹部就只能帶著鋼盔直接對衝，不管是打擊對手或是遭受對手打擊，全都無意鬆手，互掐的結果當然是兩敗俱傷。這就是目前大家看到的政局，至少到現在為止，我們還看不出有任何緩解的跡象。

既然是如此，選罷法修正案的審議過程就將是一場火爆衝突甚至上演全武行畫面，如果真是這樣，那也跟憲法法庭宣告國會改革法案大都違憲一樣，毫不意外！ 

罷免門檻理應較嚴格 門檻低造成政治不穩定 

罷免權是人民政治權力的一部分，這一點在古典政治理論裡就存在，孫中山先生當年在演說三民主義時也曾明白宣示，將罷免權與選舉、創制、複決並列，成為了人民四種政治權利。因此，我國制憲時就依照孫先生學說將之列入人民權利義務，一直保留至今。所以在我國，基本上沒有人會質疑罷免權的行使。不過，追根究柢，罷免權在性質上並非是一種積極權力，因為一旦它被積極行使會造成代議政治的不穩定，也會造成行政權的干擾，對所謂行政特權會形成壓力。這個理論邏輯其實在這次大法官的裁判書中也使用上了，也就是如果民意機關積極行使調查權，將會干擾行政特權。這在政治學裡幾乎是通識。

同理，如果罷免權被積極行使，那它將成為一項政治武器，它會讓當選公職者無法集中精力去做憲法賦與他的工作，反而一再要在選區裡不斷從事「類競選」的工作。也許有人會說，這不是很好嗎，這樣可以迫使公職人員「勿忘選民」時時與民同在。但這是政治的真實目的嗎？職權部分難道是要交給更無經驗，也無政治責任的助理去做嗎？你能想像一個被人民選出來的縣市長終日裡與民同在而不去幹縣市長的工作嗎？當然，整日躲在辦公室裡做決策也不是好事，因此平衡一下，讓人民隨時可以用罷免權牽制公職人員，這才是權力設計的目的，而不是隨時隨地的輕易拿出來用。

罷免權被設計出來就是這個目的，用來牽制和威嚇那些不盡忠職守的不適任公職，但不是要大家隨時拿來使用，造成政治不穩定。

基於這樣的衡平考慮，所以我國選罷法在設計上原本對罷免權的行使就予以比較嚴格的限制，對選舉權的行使則採取較寬鬆的限制，所以近年還有降低選舉權年齡限制至18歲的修憲提議，只可惜最後未能過關。可是這個原本衡平的設計在2016年修訂選罷法時被廢棄，改成了現行較低門檻的制度設計。 

現行選罷法易罷免民選公職人員 提高連署門檻乃權宜 

我國於1975年正式將罷免權行使入法，也就是制憲後到1975年原則上是無法行使罷免權的狀態。1975年立法，原則上是分職務訂定罷免門檻，民意代表門檻較低，縣市長則較高。除了有效票數，同意票數須超過不同意票數外，還有投票率的要求，民意代表罷免案投票率需達選區選民的1/3，縣市長要有1/2。換言之，投票率未達標，罷免案即遭否決。可是1994年，立法院將它修改成所謂雙1/2，也就是不分職務，投票率須達全體選民1/2；或者同意票須達有效票數的1/2，兩者擇一。2016年再次修改成現行的辦法，同意票須多於不同意票，同時投票率須達總數的1/4。這就大幅降低成功罷免的門檻，間接鼓勵政治競爭者積極發動罷免案。2016年至今已有多位公職遭到罷免，而且職務從基層到六都行政首長全都有，包括藍綠兩黨也都有代表性人物中鏢，這表示這個門檻確實值得再做思考。

現在國民黨的立院黨團正式提案修改包括罷免門檻在內的修正案，民眾黨方面似也支持該修正提案，但民進黨方面則是全力阻擋，如此一來雙方的衝撞也就難免。目前國民黨的提案是程序性的加嚴連署條件，不去實質改變門檻。從衡平原則來說雖然門檻還是偏低而無法阻止惡意性的罷免提案，但在為求社會共識前提下似乎也是一個可以被接受的辦法。只不過在本文前文所提的朝野對立局面下，法案是否能順利過關，似乎不是那麼樂觀。

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