在美國政治中，給某事貼上「國家安全」的標籤自然會提升其重要性。用外交政策觀察家的話來說，國家安全問題，例如大規模殺傷性武器的監管，屬於「高級政治」議題，而人權等其他議題則屬於「低級政治」。丹尼爾·W·德雷茲納 Daniel W. Drezner發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<一切如何變成國家安全---國家安全成為一切>( How Everything Became National Security--- And National Security Became Everything)說，當然，並非所有人都同意哪些議題屬於國家安全範疇。隨著時間的推移，美國對國家安全的定義也發生了巨大的波動。
「反恐戰爭」以來，國家安全的水桶已經陷入低谷
喬治·華盛頓和亞歷山大·漢密爾頓 在革命時期都使用過這個術語，但沒有明確的定義。冷戰開始時，聯邦政府在 1947 年《國家安全法案》通過後大幅擴大了「水桶」的規模，但該法律從未對該術語本身進行定義。隨著1960年代末與莫斯科的緊張關係緩和，國家安全的範圍開始略有縮小，但隨著1973年石油禁運引發對能源安全的新擔憂，這種情況結束了。 20 世紀 80 年代，這項定義不斷擴大，直到冷戰結束。
在 1991 年蘇聯解體和 2001 年 9/11 襲擊之間的幾年裡——美國似乎幾乎沒有直接競爭對手——即使是安全學者也很難定義國家安全的含義。不出所料，他們未能達成共識。然而，自從隨後的「反恐戰爭」以來，國家安全的水桶已經陷入低谷。從氣候變遷到勒索軟體，到個人防護設備，到關鍵礦物，再到人工智慧，現在一切都是國家安全。
將一切視為國家安全威脅，毫不羞於這麼說
誠然，經濟全球化和快速的技術變革增加了美國面臨的非常規威脅。然而，似乎也存在著一種棘輪效應，外交政策機構在國家安全領域增加了新事物，卻沒有擺脫舊事物。世界政治中的問題很少會消失。充其量，它們往往會非常緩慢地衰退。新的危機需要緊急關注。擱置的問題如果不解決，將不可避免地轉移到隊列的頂部。各個政治領域的政策企業家都希望政府、國會議員和美國外交政策的其他制定者將他們的問題列為國家安全優先事項，以便獲得更多關注和資源。
美國民粹主義者和民族主義者傾向於將一切視為國家安全威脅，毫不羞於這麼說。例如，傳統基金會的「2025計畫」被視為唐納德·川普贏得今年大選後川普第二屆政府的藍圖，該計畫呼籲將國內大型科技公司和TikTok等外國公司視為潛在的國家安全威脅進行監理。鑑於這種政治利益和結構性誘因的持續存在，外交政策機構的國家安全問題清單很容易擴大，而很少縮小。
但如果一切都被定義為國家安全，那麼沒有什麼是國家安全的優先事項。如果政策制定者之間不就什麼是國家安全問題、什麼不是國家安全問題進行更深思熟慮的討論，華盛頓就有可能將其資源分散到過於廣泛的問題上。這增加了錯過對美國安全和保障的真正威脅的可能性。無論誰明年一月宣誓就任總統，都需要考慮首要原則，以便正確確定國家安全的定義。否則，政策制定者就有可能陷入一種想盡一切辦法卻一事無成的模式。
為戰爭做好準備是維護和平最有效的手段之一
理論上，國家安全應該很容易定義。對美國來說，任何直接挑戰美國主權或生存的惡意跨國威脅或崛起大國都構成有效的國家安全疑慮。強大的外國軍隊顯然會影響國家安全，但其他威脅也會影響國家安全。港口、能源工廠和其他脆弱的經濟基礎設施可能會造成國家安全疑慮；氣候變遷也是如此，例如威脅邁阿密和紐約等主要沿海城市的經濟。然而，也有一些重要的公共政策議題不屬於這些範圍。無論一些美國人如何大聲喊叫，促進跨性別權利或禁止批判性種族理論都不是國家安全問題。
在實踐中，美國人的國家安全觀一直難以界定。喬治·華盛頓向國會發表的第一份國情咨文提供了一個良好的開始。他幾乎沒有提及這個新生共和國所面臨的外部威脅。相反，他概述了美國如何阻止任何和所有威脅的理論。他強調需要向士兵、軍官和外交官支付體面的工資，並為他們提供完成工作所需的物資。 「為戰爭做好準備是維護和平最有效的手段之一，」他解釋道。
直到冷戰開始，「國家安全」一詞才開始融入美國政治論述
許多外交政策專家都熟悉華盛頓在那次演講中所表達的觀點。不太為人所知的是他在第二次國情咨文演講中所說的話。在那條訊息中，華盛頓列出了一份廣泛的「嚴重挑釁」清單，列舉了美洲原住民部落「以新的敏捷性和更大的影響力重新實施暴力」和「歐洲的不安局勢，特別是偉大的海上霸權的關鍵姿態」。權力」。然而，一旦美國橫跨非洲大陸，與其他大國相隔兩大洋，其地理位置的偏遠限制了它所面臨的威脅。學者阿諾德·沃爾弗斯 (Arnold Wolfers) 將 1820 年至 1900 年這段時期描述為「美國政策可以主要關注保護外國投資或本國國民市場的時期」。
世界政治中的問題很少會消失。充其量，它們往往會非常緩慢地衰退。
隨著美國在二十世紀上半葉開始宣稱自己是世界主要強國，其外交政策話語時而相信美國必須向海外派遣軍隊以保護不斷擴大的美國利益，時而堅信「美國優先」。維護和平。但直到冷戰開始，「國家安全」一詞才開始融入美國政治論述。 1947 年的《國家安全法》創建了中央情報局並成立了國家安全委員會，形成了今天的安全架構。對蘇聯整體威脅的認識促使建立了一系列致力於研究國家安全的研究中心、智庫和大學計畫。
美國官員在國家安全問題上“迷失在語義叢林中”
沃爾弗斯有先見之明地觀察到，當“國家安全”等術語普及時，“它們對不同的人來說可能意味著不同的事情。”事實上，他寫道，“它們可能根本沒有任何精確的含義。”在 1950 年代和 1960 年代初，對蘇聯威脅的共識緩解了其中一些擔憂。但到了越南戰爭，國防部長羅伯特·麥克納馬拉就已經警告公眾，美國官員在國家安全問題上“迷失在語義叢林中”，將國家安全與武器採購等嚴格的軍事問題混為一談。
隨著冷戰的結束和蘇聯的解體，可以預期 國家安全籃子將隨著軍事預算規模的縮小而縮小。然而相反的情況卻發生了。考慮《國家安全戰略》的歷史，該戰略是總統每年向國會提交的有關當前威脅的報告，儘管實際上發布的頻率通常較低。對 1990 年後報告的回顧顯示，符合條件的擔憂不斷擴大：能源安全、核擴散、販毒和恐怖主義等等。
國家安全的前沿可以無所不在
9/11 之後，這種趨勢只會加速，政治人物和政策制定者更加重視國家安全以及影響國家安全的因素。流行病預防出現於本世紀頭十年，並持續至今。過去十年，中國的崛起加上俄羅斯的復仇野心，導致第一屆川普政府和拜登政府在其國家安全戰略文件中都提到了「大國競爭」。納入這些威脅的理由是充分的。但當它們被添加時，這些文件並沒有淡化先前的擔憂。 2017 年版本包括承諾「投入更多資源瓦解跨國犯罪組織」。 2022 年文件認為，“全球糧食安全需要各國政府不斷保持警惕並採取行動”，並聲稱美國將“在整個糧食系統中開展工作，考慮從種植到消費的每一步”。不斷地。
美國總統的國情咨文演說中也出現了類似的模式。自冷戰結束以來，總統們經常利用年度演講來確定美國面臨的新威脅，或至少擴大其範圍。最初，恐怖主義、核子擴散和流氓國家是中心問題；最終，氣候變遷和網路安全等其他國家安全問題也隨之出現。 “我們沒有面臨迫在眉睫的威脅，但我們確實有一個敵人，”比爾·克林頓總統在 1997 年表示，“我們時代的敵人是不作為。” 9/11 事件後，歷屆總統及其安全戰略家描述了一個被威脅包圍的國家。 「國家安全的前沿可以無所不在，」喬治·W·布希總統2002 年戰略的設計者之一菲利普·澤利科(Philip Zelikow) 解釋道，並補充說，「安全政策對國內和國外的劃分正在被打破。
人工智慧和量子運算是國家安全的優先事項
過去十年，國家安全的定義進一步擴大。聯合國前秘書長科菲·安南所說的“無護照問題”，即網路安全、氣候變遷等無國界問題如雨後春筍般湧現。新科技促使外交政策思想家將目光投向新的地方。過去，軍隊只關注來自陸地、海上和空中的威脅，但在本世紀，網路空間和太空已成為複雜的衝突領域。人工智慧和量子運算現在是關鍵技術，因此是國家安全的優先事項。隨著氣候變遷和化石燃料的轉型，全球對電池和其他清潔能源應用所需的稀土金屬的需求不斷增加，「關鍵礦物」的清單也不斷擴大。
歷屆美國政府也增加了來自國內或在國內發生的威脅。國內極端主義首次出現在2010年的《國家安全戰略》。拜登政府宣布與鈷等關鍵供應鏈相關的國家緊急狀態，目的是「近岸」關鍵生產技術。
孤立地看，這些問題中的每一個都可以被視為國家安全的優先事項。問題在於，行政部門不斷累積這些最重要的擔憂，使這個概念越來越沒有意義。
優先事項不斷增加
一旦國家安全威脅確定，政府很少會降低其優先級，但蘇聯的解體是一個具有啟發意義的例外。冷戰結束後，美國決策者不再將莫斯科視為壓倒性的問題，俄羅斯也從國家安全戰略文件中消失。國會開始將俄羅斯排除在冷戰時期的法律之外，例如所謂的傑克遜-瓦尼克修正案，該修正案限制與不尊重人權的非市場經濟體的貿易。
隨後，俄羅斯在普丁總統的領導下再次成為威脅。華盛頓短暫地將莫斯科降級為國家安全優先事項的做法不同尋常，因為美國官僚機構實際上已經適應了這一轉變。儘管威脅從國家安全戰略中刪除的情況很少見，但外交政策官員同意刪除威脅的情況就更罕見了。大多數跨國威脅會隨著時間的推移而消退，但很少會消失。 1987 年的戰略將恐怖主義視為主要的國家安全問題。這種威脅一直持續到 20 世紀 90 年代，並在 9/11 襲擊之後躍居首位。然而，在經歷了二十年的「全球反恐戰爭」之後，美國官員似乎已經成功地在文件和公共言論中降低了這一威脅的等級。隨後哈馬斯於 2023 年 10 月 7 日在以色列發動的可怕襲擊再次使其成為優先事項。
新型武器成為戰略家管理國家安全優先事項
新型武器的出現等技術創新對戰略家管理國家安全優先事項的努力提出了另一個挑戰。例如，核子技術和彈道飛彈技術的擴散需要對哪些國家或團體構成重大風險進行全面重新計算。隨著取得大規模殺傷性技術的障礙減少，名單中不僅包括大國（中國、俄羅斯），還包括小國（伊朗、北韓），甚至包括非國家行為體（伊斯蘭國、胡塞武裝）。
但挑戰要深遠得多。隨著新技術的出現，新資源變得至關重要，而以前重要的資源往往失去了意義。一個世紀前，煤炭和石油的位置是各國發動戰爭的因素之一。如今，鈷和鋰被貼上了「關鍵礦物」的標籤，一些分析師擔心，對它們的爭奪可能會引發戰爭。然而，在這種轉變期間，可能很難確定是否優先考慮新資源而不是更成熟的資源。俄羅斯入侵烏克蘭為能源供應鏈帶來了嚴重壓力，迫使歐洲和非洲國家爭奪石油、煤炭和天然氣。同時，氣候變遷的壓力以及碳驅動國家向綠色技術必要組成部分的競爭的轉變。因此，許多美國人呼籲聯邦政府優先考慮石油和天然氣等傳統能源的安全，儘管許多人呼籲美國擺脫對這些能源的依賴。
雙方必須明確哪些國家安全問題是最迫切的。
新技術也增加了競爭對手和修正主義者可以用來威脅國家安全的途徑。資訊和通訊技術可以幫助增強軍隊實力，並成為宣傳和虛假資訊的強大工具。同樣，生物科學的突破可以拯救戰場上的生命，但也會增加生物戰的風險。圍繞不明空中現象的謎團暗示著美國高級官員無法輕易解釋的先進技術。正如佛羅裡達州參議員馬可·盧比奧最近所說，“任何進入不應該存在的空域的東西都會構成威脅。”
華盛頓根深蒂固的政治動態也將越來越多的問題推向國家安全層面。五角大廈的資金比國務院好得多；向國會和美國人民推銷安全比推銷外交更容易。在預算有限的世界中，政策創業家願意將他們最關心的問題視為國家安全問題，以釋放國防部的資源。國際關係學者將這種現象稱為「安全化」。在本世紀之交，美國官員開始將愛滋病毒/愛滋病描述為國家安全問題，認為這種疾病削弱了非洲國家的經濟，並威脅到推翻政府。這種說法可能被誇大了，但這是調動資源對抗全球流行病的一種方式，其中包括總統愛滋病緊急救援計劃，該計劃自喬治·W·布希政府啟動以來被認為挽救了非洲數百萬人的生命。
在國家安全辯論中，經濟和技術問題往往會引起兩黨的關注。自1957年蘇聯發射人造衛星太空計畫以來，許多美國決策者一直對美國的技術優勢被另一個大國奪走感到恐慌。在冷戰的最初幾十年裡，莫斯科是主要關注點。 1980年代和90年代，是日本。本世紀，是中國。這不可避免地導致政策制定者將重點放在被認為對確保國家經濟霸主地位至關重要的技術上。近幾十年來，他們關注的是半導體。至少在這十年的剩餘時間裡，他們將沉迷於人工智慧。所有這些動態確保了國家安全優先事項清單不斷增加。
國家安全議程上並非越多越好
國家安全議程上的問題越多，政策制定者就越難關注最重要的議題。冷戰導緻美國官員以簡化的視角看待世界，但也使他們能夠理清外交政策中真正重要的內容。然而，最近幾屆政府傾向於將一個又一個問題宣佈為國家安全問題，這使得許多潛在威脅很容易掩蓋最迫在眉睫的危險。
縮小和澄清國家安全理論的一種方法是透過兩個主要政黨之間的權力潮起潮落。冷戰期間，總統候選人經常談到“導彈差距”或“脆弱之窗”，這些已成為國家安全的優先事項。共和黨人往往表現出更強硬的本能，優先考慮來自惡意行為者的威脅；民主黨人更有可能認真對待氣候變遷或流行病等分散威脅。這些差異可能導致在關鍵國家安全問題上發生衝突。例如，在能源安全方面，保守派將氣候變遷帶來的威脅最小化，而進步派則強調這一點；眾議院共和黨人警告說，減少美國煤炭、石油和天然氣的生產會損害國家安全，而進步人士則警告說，不這樣做才是真正的威脅。
中國有意願並且越來越有能力重塑國際秩序
可以預期，每當權力從一黨轉移到另一黨時，華盛頓的國家安全重點就會相應轉移。但實際上，即使總統政府上台時與前任截然不同，國家安全優先事項清單也往往會擴大，而不僅僅是改變。例如，2002年《國家安全戰略》發佈時，澤利科表示，喬治·W·布希政府“超越了克林頓政府”，因為它“始終將貧困、流行病、生物和遺傳危險以及環境退化視為國家面臨的重大問題”。安全威脅。”儘管布希政府2002年的戰略臭名昭著地關注恐怖主義與大規模殺傷性武器之間的聯繫，但它也非常重視柯林頓政府的國家安全優先事項。
最近，川普政府對大國競爭的強調在 2017 年國家安全戰略中佔據了中心位置，這可能被視為一種失常。然而，拜登政府的2022年戰略並不迴避將與中國和俄羅斯的競爭視為核心挑戰。事實上，它明確表示，“中華人民共和國有意願並且越來越有能力重塑國際秩序，以建立有利於其利益的全球競爭環境。”
歷屆政府不願淡化前任國家安全疑慮
歷屆政府不願淡化前任國家安全疑慮的原因之一是出於政治上的謹慎。當政府大肆宣揚國家安全威脅而事實證明被誇大時，大多數美國人似乎並不關心。政策制定者總是可以解釋說，他們只是保持謹慎，或者他們的警告有助於消除威脅。另一方面，人們往往會記得政府淡化國家安全擔憂並最終演變成全面危機的情況。川普政府在應對新冠肺炎(COVID-19) 疫情方面表現不佳的原因有很多，但其中之一是它於2018 年解散了國家安全委員會全球健康、安全和生物防禦局。報道，這一決定表明，川普“並沒有像該領域的許多專家那樣看待流行病的威脅。”總統和政策負責人經常以《教父》電影中的麥可柯里昂看待有組織犯罪的方式看待國家安全問題：每次他認為自己已經出局時，他們就會把他拉回來。
舊的國家安全優先事項很少被放棄的另一個原因是官僚政治。只要某個議題繼續在戰略文件中被歸類 為國家安全問題，政府機構就可以依賴持續的資金支持。對於許多外交部門和外國地區官員來說，需要花費數年時間才能對某個特定國家或問題有足夠的了解，才能被視為專家。因此，官僚機構 會抵制任何降低現有優先事項的嘗試，如果這種舉動會影響其核心任務或貶低其培訓價值。
每個問題都被視為可能加速國家實力進一步衰落的轉折點
決策菁英對未來是樂觀還是悲觀，也會影響政府是否願意淡化較小的威脅。當菁英認為地緣政治發展正朝著對美國有利的方向發展時，就更容易透過提出長期解決方案來將可能的威脅去政治化。例如，在 1990 年代，美國官員相信自由國際秩序將吸引俄羅斯和中國變得更像美國，從而消除它們所構成的國家安全威脅。這項假設允許對兩國保持數十年的戰略耐心。
然而，當政策制定者認為未來對美國不利時，他們可能會傾向於放大任何潛在的國家安全威脅。突然間，每個問題都被視為可能加速國家實力進一步衰落的轉折點。由於官員們將任何事情視為生存威脅，因此安全成為一個整體問題。目前，無論是民調或精英話語，都顯示出對美國未來實力的深刻悲觀情緒。近年來，基於規則的國際秩序的好處已經減弱。世界正經歷 1945 年以來最多的衝突。許多國家正陷入嚴重的民主衰退，民粹主義和獨裁領袖聲稱他們的治理模式更為優越。這些趨勢都不利於美國的國家安全，國內分歧加劇了民眾對這些威脅的恐懼。鑑於當前的地緣政治局勢，期望政策制定者篩選出國家安全優先事項的清單是魯莽的。
歷屆政府都忽略了自己的國家安全戰略中提到的問題
有幾個因素將一系列新議題推入國家安全範疇。正如最近的《國家安全戰略》所表明的那樣，不斷增加威脅會淡化國家安全的概念。該文件通常只不過是行政部門機構的檢查活動，因此在思考外交政策時用途有限。近年來，這一點變得很明顯，因為歷屆政府都忽略了自己的國家安全戰略中提到的問題。例如，川普政府官員將疫情風險降到最低，拜登政府官員堅稱中東平靜。
公平地說，這些年度報告中指出的大部分國家安全問題都是真實存在的。俄羅斯和中國是敵對大國，其價值觀與美國不同。過去十年已經充分證明，流行病和氣候變遷對美國人的生活方式造成了多麼嚴重的威脅。人工智慧等新技術很可能在未來幾年對國家安全構成嚴重威脅。
按照時間範圍和緊急程度對國家安全問題進行排序
但如果國家安全挑戰不能輕易降級或消除，至少應該要對其進行更好的分類。即使是外交政策新手也知道，人們可以按國家（伊朗、北韓）和主題（防擴散、網路安全）對國家安全問題進行分類。然而，在考慮如何分配稀缺的時間和資源時，至少有兩種方法可以更好地組織這個不斷增長的清單。
一項改進是美國官員按照時間範圍和緊急程度對國家安全問題進行排序。恐怖主義和俄羅斯復仇主義等一些擔憂構成了直接而緊迫的風險。其他問題，例如人工智慧和中國崛起的實力，都是中期擔憂。還有一些問題，例如氣候變化，會在此時此地帶來挑戰，但長期來看將產生最大的影響。政策制定者對特定威脅的預期時間越明確，政府就越容易正確分配資源。這並不意味著緊急的事情應該排擠重要的事情。相反，它意味著制定一個合理的基礎，將一些資源從重要但長期的威脅中轉移出去。優先考慮緊迫性還可以讓歷屆政府明確他們打算在任職期間實施哪些措施。
一切都被定義為國家安全，就沒有什麼是國家安全的優先事項。
澄清國家安全威脅相對重要性的另一種方法是明確該問題是否需要採取主動措施、防禦性反應或兩者結合。可能引起大流行的新病毒在出現之前無法解決，一旦出現也很難遏制，因此需要採取預防措施。公共衛生官員需要做好接觸者追蹤和檢測的準備；科學家需要為研究和合成測試和疫苗做好準備。然而，試圖徹底根除已經從動物傳播到人類的疾病是浪費時間和資源。另一方面，挫敗恐怖組織可能需要採取 秘密行動或使用特種部隊等攻擊措施。應對中國不斷增長的經濟和軍事實力需要採取一系列進攻和防禦反應，以更好地保護美國，而避免不必要地加劇緊張局勢直至武裝衝突。
如果一切都被定義為國家安全，那麼沒有什麼是國家安全的優先事項。
政府還可以製定年度記分卡，以當前重要性對國家安全問題進行排名。這種方法既能讓政策制定者強調他們認為現在最值得關注的國家安全領域，又能向公眾展示隨著時間的推移如何評估不同的威脅。同樣重要的是，記分卡將使政府能夠淡化某些威脅，而不是完全忽視它們——也就是說，它將迫使美國官員指出哪些問題不如其他問題那麼重要。即使具體的排名被證明存在爭議，這樣的做法也會讓國家安全辯論更加受到關注，並有助於識別被低估的威脅。
調整國家安全優先事項一直是美國官員面臨的挑戰。 1950 年 1 月，國務卿迪安·艾奇遜在全國新聞俱樂部發表了著名的演講，其中明確指出了全球哪些地區位於美國的「防禦範圍」內。他沒有包括朝鮮半島。儘管如此，不到六個月後，當北韓入侵韓國時，杜魯門政府就部署了 30 萬軍隊。北韓本來就不是美國國家安全的優先事項——直到它成為美國國家安全的優先事項。
70年來，國家安全的定義幾乎擴展得面目全非。新科技增加了外部力量威脅美國的媒介。此外，由於安全問題需要更多的人員和預算，政策制定者有強烈的動機將自己的利益視為國家安全問題。將問題納入國家安全隊列的力量遠比導致政策制定者將其排除在外的力量強大得多。然而，即使有了這種擴張，美國還是被以下事件打了措手不及：9/11、COVID-19 大流行、10 月 7 日襲擊。僅僅擁有更長的威脅清單並不能真正幫助我們為意外情況做好準備。
全國選舉活動暴露了國家安全官僚機構的所有病態，並使它們變得更糟。總統候選人經常宣稱，選舉關乎國家的靈魂，如果對方獲勝，美國人將不再有國家需要保衛。鑑於美國現在的兩極化程度，這種趨勢似乎只會在 2024 年大選前夕加劇。儘管如此，兩黨候選人都應該澄清他們認為哪些國家安全問題更為緊迫，哪些問題屬於次要問題，哪些需要積極應對，哪些需要更好的準備。
美國人可能永遠不會就什麼是國家安全問題、什麼不是國家安全問題達成完全一致。但讓政策制定者就如何表達不同意見達成一致的過程將有助於改善國家安全話語——而且在理想情況下，還能改善國家安全。