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社長的話/青青菜鳥、覆議鬧劇 打著民主反民主(張淯)

獨家報導/獨家報導 2024.06.11 11:28
獨家報導集團董事長 張淯。圖/獨家報導製圖

文/獨家報導 社長 張淯

近期國會改革法案鬧得沸沸揚揚,立法院外甚至出現東施效顰的青鳥行動(與太陽花、野百合等學運不同,青鳥運動夾帶著太多的政黨動員色彩)。在立法院通過國會五法的改革法案後,行政院長卓榮泰旋即在6日針對立法院會日前三讀修正通過《立法院職權行使法》、《刑法》部分條文等案提出覆議。與20多年前陳水扁剛就任總統時相同,中華民國憲法以及憲法學,再次在政黨互鬥下成為顯學。

憲法學上在討論中央政府體制的這個領域時,不論是總統制、內閣制或半總統制(雙首長制)等,多半會提到各種制度之下,民意存立的正當性基礎為何,以及透過定期改選探求最新的民意動向等制度設計的背後原因。

例如「總統制」,總統掌握行政權,議會則控制著立法權,總統、議會各自受全民直接選舉,各有各的民意基礎。總統所代表的行政權,與議會所代表的立法權,也因為各有各的民意基礎,因此彼此之間,互不負責,總統直接任命內閣,不用經過立法院同意,內閣真正的老闆是總統,不是立法院。在總統制下,不會有「解散國會」與「不信任案」的制度設計,彼此的政治責任都交由定期改選或行使罷免權的民意加以檢測。而當行政權認為議會通過的法案窒礙難行時,因為內閣的老闆不是立法院而是總統,因此可以透過行政否決權(覆議)等制度加以制衡立法權。

在內閣制,總統或君主只是國家的門面,是虛銜。行政權集中在內閣手上,內閣閣揆則有國會中多數黨領袖擔任之,因此,在內閣制下,國會有直接的民意基礎、直接向人民負責;內閣存在的正當性則來自於國會的信任,僅能間接的向人民負責。在內閣制下,行政權(內閣)與立法權(國會)互相制衡的方式為不信任案(倒閣)、以及解散國會(透過重新選舉,探求最新的民意為何)等。

中華民國憲法在歷經幾次充滿政爭與妥協色彩的修憲後,東抄西改而成為四不像的體制,憲法本文傾向內閣制(例如憲法第37、53、55、57、58條等),憲法增修條文則充滿雙首長制的色彩(例如增修條文第2、3條等)。然而,可笑的是,說它是雙首長制,卻欠缺總統主動解散國會的關鍵條文;說它是內閣制,則又多了總統制下才會出現的覆議權…。

「覆議」為什麼與台灣的憲政體制格格不入?必須回到憲法第55條看起,憲法第55條規定:「行政院院長由總統提名,經立法院同意任命之」,也就是說,在台灣,內閣真正的老闆是立法院,而不是總統,總統只能提名而已,但任命權屬於立法院。

在台灣的總統與立法院都同樣是全民直選的情況下,內閣必須向立法院及立法院背後代表的民意(而不是對總統)負責。因此,覆議的存在便很匪夷所思,簡單的說,班會決議的事情,班長竟然妄想要推翻?這恐怕連小學生都會知道不合適。

從上述不同的中央政府體制的設計可以看得出來,不管是總統制、內閣制,甚至更為複雜的雙首長制或台灣的四不像體制,都一定與「民主」有所關聯,因為都是透過定期選舉而探求最新的民意。因此,對於出現在青島東路上刻意以「我藐視國會」為行動文宣的人們,不禁要問:對於今年3月才剛大選結束、代表全台灣最新民意趨勢的國會,你們何以藐視?連同背後所象徵的多數民意也一併藐視嗎?

東京大學法學部教授長谷部恭男在其所著《法律是甚麼?》一書中提到,蘇格拉底所在的雅典雖然是民主國家,但從現代觀點來看,雅典因為沒有嚴格貫徹「法支配」的概念,因此並不是很棒的國家。所謂的法治,並非只做到按照字面意義上的「依法而治」而已,更重要的,是能深刻理解,貫徹法治能讓國家因此而成為更良善的國家的深層意義。也就是說,民主固然重要,但更重要的毋寧是,在民主的基礎之下,國家各種權力的相互制衡、以及願意服膺、遵守各種權力之間相互制衡方式的「法治」觀念。

如前所述,台灣現行的憲法是一部「四不像」憲法,行政權與立法權之間相互制衡的方式並非健全,在這種情況之下,如何落實「法治」的觀念?恐怕需求諸於當權者對憲政體制的尊重與對打造未來良善憲政秩序的善心,在修憲難如登天的困境下,透過不同的憲政危機,逐漸累積出台灣自有的憲政慣例。這不是單純地要求當權者將法治觀念放在心中而已,而是要求當權者有健全國家整體法治環境的道德上的勇氣。

總統大選與立法院選舉的結果同樣是在今年3月揭曉,不論總統或者國會,都各自代表國內最新的民意,沒有誰大過於誰的問題。因此現階段不論是覆議(憲法第57條)、解散立法院(增修條文第2條第2項)、不信任案(增修條文第2條第5項)等,都應該要謹慎為之,對制衡的權力保持戒慎恐懼,方為當權者應具備的「美德」。

從競選時便一路號稱「美德贏台灣」的賴清德與民進黨政府,為何縱容卓榮泰內閣對國會改革法案提出覆議?對於這個疑問,可以實際來看看憲法關於覆議的條文。

憲法第57條規定:「行政院依左列規定,對立法院負責:二 行政院對於立法院之決議,得經總統之核可,移請立法院覆議。覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原決議,行政院院長應即接受該決議或辭職。三 行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。覆議時,如經出席立法委員三分之二維持原案,行政院院長應即接受該決議或辭職。」

從上開條文規定可以看清這場覆議鬧劇的貓膩之處。首先,行政院須經總統之核可,才能將立院決議移請立法院覆議。因此即便卓榮泰大張旗鼓地列舉七大不可不覆議之罪,賴清德仍可審時度勢,看看輿論走向,決定是否核可。若輿論一面倒地認為藍白毀憲亂政,則予以核可;反之,若輿論認為國會改革有其必要,則不予核可,金孫依舊聖明。

其次,因為不論藍白,即便加上無黨籍,在立院席次並未超過2/3,因此覆議之後,絕不可能出現立院覆議維持原案,導致內閣必須總辭的情況,因此卓榮泰配合演出,職位仍可保安穩。

瞞者瞞不識,識者不相瞞。覆議這個明顯與台灣現行憲政體制格格不入的手段,在卓榮泰提出的那一刻起,象徵著我們藉此形成憲政慣例的機會流失了,也表彰著「美德贏台灣」終究只是一首競選歌曲而已。民主並不保證進步,台灣並沒有將這次的憲政危機化為轉機。於是最可笑的是那群不明就裡,在青島東路上吶喊「公民捍衛民主」、「重啟社會對話」、「拒絕中國干政」的激昂臉龐。


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