「仁燦配」內閣上任以來，擺出溫和低姿態邀請六都首長出席院會，但仍看不出改革當前被忽視16縣市的警覺！「仁燦配」因為深得蔡英文總統信賴，要突破性改革並非不可能，惟繫于「英仁燦」一念之間。（圖：左側鄭文燦與六都首長出席院會合影/取自網路）
作者/蘇煥智
新任行政院長陳建仁上任，首次院會，即主動邀請直轄市六位市長列席行政院會；一改前任蘇貞昌院長在過去二年多疫情下不邀請直轄市長列席的風格，而且會後尚有一個半小時的茶敍溝通，讓六都市長可以暢所欲言提出需求。包括國民黨籍的直轄市長對此皆表好評，台中市長盧秀燕和新北市長侯友宜會後表示「這是新的開始，也是好的開始」，給予善意的回應。
而且事後的民調也證明「仁燦配」的溫暖溝通風格得到民意極大的肯定。相對於過去蘇貞昌時代的強勢領導風格，意外的得到大家的肯定。
院會中桃園市長張善政也提到有關財政收支劃分法的問題，除提出應該檢討中央統籌分配款、及一般性補助款分配公平性問題，並呼籲修正《財政收支劃分法》。
2月6日國民黨立院黨團也召開記者會要求陳建仁應該展現誠意，應盡速將《財政收支劃分法》修正草案送到立法院，讓實質的溫暖給予地方政府，解決目前「中央政府集權集錢，讓地方政府財政嚴重不足的困境！」
到底「仁燦配」號稱的「溫暖堅靭」內閣，如何因應目前地方政府均窮的困境？是不是祇是態度溫暖，但結果是否「口惠而不實」？抑或是善用中央集權集稅體制的支配優勢地位，當散財童子，以分配資源收買人心∙∙∙，會不會在短短的二個月裡意外的衝高民調滿意度，而成為「坐轎的無心，但抬轎的不放」的新格局，也是值得繼續觀察！抑或者是否會有進一步的制度改革？
一、祇見六都笑、不見16縣市哭：
不過祇有六都參與的行政院會，會後又可以茶敘，要經費資源溝通順暢，六都諸侯固然受到重視了；但也凸顯了其他16縣市不能列席院會，成為被邊緣化的孤兒，地方政府一國兩制的不公平卻沒有人發聲，非常可憐！
直轄市體制，不公平的財政收支劃分，正是擴大城鄉差距的根源。
二、一國兩制，縣市淪爲二等公民：
（一）直轄市長列席行政院會的背景：
直轄市長列席行政院會的歷史沿革，原是台灣省及北高直轄市尚未直接民選以前，省政府及二個直轄市政府均為中央政府的派出機關，而且首長均為官派。所以行政院會邀請台灣省省長、北高直轄市市長列席，在法理上説得通。但二個直轄市及省長民選後，三者均完整的獨立自治法人，邏輯上邀請列席就已經説不過去了。
（二）凍省後直轄市與各縣市應立於平等地位：
特別是1998年台灣省精省虛級化後，照道理2都23縣市全部是民選的地方政府，應該回到原來台灣省各縣市平等的地位來思考。或是重新對行政區劃及地方自治體制作全盤檢討。
例如韓國民主化後，將原來8個官派的直轄市，取消直轄市之名，首都首爾改為特別市，備位首都世宗改為特別自治市，至於其他六個直轄市則改為「廣域市」。
台灣由於台灣省與中華民國（除了金門、馬祖外）幾乎完全重疊，所以台灣省精省後，理應將2都23縣市立於平等地位，或者進一步鼓勵嘉義縣市、新竹縣市、北北基、台中縣市、台南縣市、高雄縣市整併。可惜行政區劃完全束之高閣！
總統直選後李登輝、陳水扁時代並沒有徹底檢討行政區劃及地方自治體制，殊為可惜。
（三）五都、六都：
但由於直轄市與一般縣市一國二制及不合理中央地方財政收支劃分制度，導致各縣市競相爭取升格為直轄市，希望能獲得更多的財政分配。所以後來馬英九時代才有五都到六都，台中縣市、台南縣市、高雄縣市都在財政需求壓力下追求合併升格直轄市（但卻伴隨著被馬英九惡搞的「沒收鄉鎮市地方自治」）。目前6都16縣市，坦白講已經是民主國家地方制度的大笑話了。但造成這個結果的關鍵就是直轄市及縣市不平等。
（四）七都八都之亂：
2022年由林智堅所發起的新竹縣市合併升格直轄市，及連帶地彰化縣、嘉義縣市合併升格直轄市，這就是去年七都、八都之亂，其實關鍵仍在一般縣市的財政分配受到不合理的對待。
其中「地方政府是否能列席行政院會？」目前祇有六都能列席行政院會，以利爭取經費；其他16個縣市則不能被邀請列席。這就是造成強者愈強、富者更富；而窮者更窮的必然結果！
三、根本解決之道：
（一）16縣市抗議之聲：
「仁燦配」內閣對於中央與地方的關係，固然對6都採取溫暖服務的態度，但對16個縣市視若無睹的態度，恐怕很快就會引起其他16個縣市聯合抗議出手！
（二）中央與地方要有法制化的溝通平台：
目前台灣的中央政府與16個縣市政府之間「缺乏制度化的溝通、建議、討論及紛爭解決平台」，這對國家治理的確是一個大盲點。造成中央政策在地方上不合宜事項，沒有一套正常反應的機制。而且更讓直轄市與一般縣市陷於不平等的地位。
（三）日本「國、地方係爭處理委員會」：
同屬於中央集權制度的日本，在主管地方自治事務的總務省之下，就有依照地方自治法設立「國地方係爭處理委員會」，針對中央政府與地方政府在法律適用、行政處分的爭議進行審查，並且會針對中央政府被認定違法的行為提出勸告。
「國地方係爭處理委員會」的構成委員由總理提名、兩院通過任命之；委員一共五人，其中三人為兼任、兩人為專任。委員會在收到申請的九十天內要完成審查，而地方政府在不滿委員會審查結果的情況下也可以向高等法院提出訴訟。「國地方係爭處理委員會」自從2000年成立以來，曾經審議過包括橫濱市對馬票彩券增收稅收、沖繩縣要求停止執行邊野古基地預定地填海工程等案件。
（四）日本「國與地方協議場」：
而在自民黨下野、民主黨執政期間，標榜「地域主權」的民主黨又更進一步在內閣府下設立「國與地方協議場」，針對如何規劃地方行政、地方財政等地方自治制度改革，成員包括內閣官房長官、總務大臣、財務大臣、都道府縣知事代表、都道府縣議會議長代表、政令城市市長代表、市議會議長代表、町村長代表、町村議會議長代表，而且「國與地方協議場」已經經由國會法制化，成為法定的機構，一年開會三到四次。這個制度頗值得台灣學習。
不過台灣至少也應該成立類似的「中央與地方首長會議」，一年召開兩到三次，讓地方首長與中央部會之間能夠充分溝通的平台。
「仁燦」配應該學習日本「國與地方協議場」的制度經驗，建立一個中央政府與地方政府「溫暖可持續溝通的制度」，而不是祇有一個「蕭規曹隨」的行政院會。
四、 財劃法該如何修？吃大鍋飯？或分灶吃飯？
「仁燦配」內閣的溫暖，鼓勵了國民黨新科縣市長提出修改財政收支劃分法的要求，不過主要還是希望能多分配到統籌分配款及一般性補助款。至於國民黨立法院黨團所提出統籌分配稅款的財源之一的營業事業所得稅由目前的百分之10提升到百分之20。
這兩者其實都仍停留在中央集權集稅「吃大鍋飯」的心態。
（一）「吃大鍋飯」的心態：
目前財政收支劃分法可以説是一個中央集權集稅的體制，也是「吃大鍋飯」的分配方式；地方政府祇想到分錢、花錢，根本沒有鼓勵地方政府賺錢養家興利的誘因及責任感。
因為跟地方經濟、就業最關鍵的營業稅、營利事業所得稅、綜合所得稅，全部歸國稅，再由中央統收統籌分配。所以地方再怎麼努力也沒有辦法直接分到稅收。所以努力跟不努力亳無差別效益。地方再怎麼努力也分不到增加的利益，而且又沒有權力（許多權限都歸中央政府），自然不會有振興經濟增加稅收的誘因及責任感。
這種吃大鍋飯的財政收支劃分制度，祇去爭取統籌分配稅款這個大餅擴大、再多分一點，並無法鼓勵大家努力，對振興地方經濟及就業並沒有幫助；對整體國家產業升級薪水提升也沒有幫助。
（二）應改為「分灶吃飯」：
中共過去40年經濟快速成長，主要是原因要歸功於1980年代鄧小平將中央地方財政收支劃分制度，由過去的「吃大鍋飯」改為「分灶吃飯」。
授權地方政府更大的權力、同時也共享跟經濟所得有關的稅收（營業稅、營利事業所得稅、綜合所得稅），所以地方政府大力招商引資，振興地方經濟，增加就業機會，也增加地方稅收成果。所以地方政府通過努力招商可以看到財政成果。中共過去40年的快速成長，此一「分灶吃飯」的制度扮演關鍵角色。而此一制度「分稅制」其實是向德國學習來的制度。
所以台灣也應該學習德國及中國的經驗，財劃法應該將「營業稅」、「所得稅」（營利事業所得稅、綜合所得稅）應列為「國家及地方共享稅」。如此地方政府自然願意認真招商引資、振興經濟、促進就業，並因而增加稅收，提供更多更好的服務，而形成良性的循環。
五、台灣應學鄧小平「分灶吃飯」：
台灣民主化以來，反而中央政府日趨集權集稅，地方缺乏財政支持，也缺乏發展動力，地方自治窮得剩下空殼子。
這種中央集權集錢體制也成為當政者的魔戒，國民兩黨在野期間都認為目前地方制度財政嚴重不足缺乏誘因需要改革；可是一旦取得政權完全執政後，換了屁股換了腦袋，嚐到權力甜頭就把改革承諾擱在一邊，使得地方日趨邊緣化，滅校、滅香、滅村、滅鄉正在加速來臨。
「仁燦配」內閣上任以來，擺出溫和低姿態邀請六都首長出席院會，但仍看不出改革當前被忽視16縣市的警覺！「仁燦配」因為深得蔡英文總統信賴，要突破性改革並非不可能，惟繫于「英仁燦」一念之間。
台灣如果能學習鄧小平1980年代在中國大陸引進的「分灶吃飯」，將「營業稅」、「所得稅」（營利事業所得稅、綜合所得稅）列為「國家及地方共享稅」，對於地方振興經濟必然發生革命性的誘發效應。
台灣要振興經濟，就必須有勇氣改變目前中央集權集稅的體制，而採取「分灶吃飯」的「分稅制」，權力下放，台灣的經濟自然能夠由下而上振興，促進地方的再生。
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。