大哉問建立「法官超過獨立」的任用制度，是台灣司法改革的核心挑戰課題，值得大家共同關心！（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
5月30日立法院通過了行政訴訟法修正案，此次修正案主要的目的在於廢除地方法院行政訴訟庭，並在高等行政法院增設「地方行政訴訟庭」。
不過此次行政訴訟法的修法，是一個不利於人民尋求行政訴訟的修法！不但沒有進步，反而是讓人民更不方便。
一、對人民尋求司法救濟更不方便：
目前在地方法院原設有「行政訴訟庭」，處理簡易行政訴訟程序，內容包括：
1、稅捐課徵事件，新台幣40萬元以下者。2、行政罰鍰40萬元以下。3、公法財產訴訟新台幣40萬元以下者。4、行政告誡、警告、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類輕微處分。5、移民署行政收容事件，或合併請求損害賠償者。6、其他法定簡易訴訟程序。
2021年一年共有13776件，原由全國各縣市22個地方法院行政訴訟庭就近處理。但修法後這些案件全部集中在北中高三個高等行政法院來處理，的確造成人民非常不方便。
例如連江縣、金門、花蓮、宜蘭的要跑來台北高等行政法院來處理，台東、澎湖、嘉義、台南跑到高雄高等行政法院。
二、第一審第二審同一個法院，人民能相信其公正嗎？
將「高等行政法院」列為第一審，也跟人民的認知不符；為什麼沒有「地方行政法院」，就直接跳到「高等行政法院」？
而且在「高等行政法院」下，分為「地方行政訴訟庭」及「高等行政訴訟庭」，人民會認為「第一審跟上訴審」是同一個法院的理解，如何能期待上訴審公正呢？
三、訴願及行政訴訟駁回率太高，司法人權不佳的指標：
2020年中央各級機關的訴願案共12941件，作成決定的9783件，其中撤銷原處分的748件，佔比祇有7.7%。其中不受理決定的有1917件；至於不服中央政府訴願決定提起行政訴訟的案件有1428件，佔14.6%。
至於行政法院的判決，以2020的調查顯示，針對行政院及各部訴願決定，提起行政訴訟判決案2299件，駁回2044件，佔88.91%。撤銷原處分的祇有255件，佔比11.09%。
2020年地方機關訴願案有9076案，作成訴願決定的有6957案。其中撤銷原處分的有696件，佔比約10%。不服地方政府訴願決定提起行政訴訟的案件有629件，佔比9.04%。
2020年針對地方政府訴願決定提起行政訴訟的案件共741件，判決駁回644件，佔比86.91%；撤銷訴願案件97件，佔比13.09%。看來行政法院比較敢撤銷地方政府的處分。
台灣目前訴願制度，得到救濟不到10%，而行政法院的救濟率也祇有11%，都非常偏低。人民權利常常受到政府的霸凌！
四、行政訴訟法修改，應優先落實三級三審；目前我國採「訴願前置主義」只有二級二審，應「廢棄訴願前置主義」，允許人民直接對政府提起訴訟：
我國目前採取「訴願前置主義」，徒浪費人民尋求司法救濟的時間。一般情況人民在受到政府不當的行政處分時，在提起訴願前，往往已向政府陳情，或先拜託民意代表協助。在無法如願下，不得不提起訴願。而如前所述訴願成功機率低於10%效益不彰。
訴願體制也有如下根本缺失：
1、訴願委員都是政府聘請，難免與政府部門有人情關係，影響其超然獨立。
2、委員都是兼職，出席費有限，很難要求事先對案情有深入了解。所以幕僚單位意見往往已經引導訴願委員的決定。
3、訴願委員會往往由法規幕僚兼任；基於同僚關係容易偏袒政府也是人性之常。
4、而訴願程序沒有依訴訟程序，讓當事人親自出席陳述、相互詰問，針對爭點論述，往往僅憑書面意見作決定。
訴願前置主義，反而犧牲人民三級三審的一個審級，變成二級二審。所以行政訴訟制度改革應先廢除訴願前置主義。讓人民可以直接到法院來告政府，落實三級三審。
五、應該廢除行政法院，回歸普通法院：
由於我國受到留德學術界的影響，司法制度採取二元主義或多元主義，將一般民刑商法歸普通法院審理，而行政訴訟另設立高等行政法院及最高行政機關。另外如設立智慧財產法院及商業法院。
不過從人民權利保障的立場來看，我認為台灣應該學習英、美、日本訴訟體制一元主義，應該通通歸普通法院審理，不宜另設立行政法院。行政法院是為統治者利益而設的制度。
而且現實上許多法規根本不能那麼純粹劃分為私法、或公法；常常兼具有公法及私法的性質。二元訴訟體制，反而給二個法院互推皮球，陷人民於不義之中。茲舉二個在二元訴訟體制下，人民活生生的受害案例。
（一）松山機場國宅案件公法遁入私法：
該案件是民國50多年政府為解決軍人軍眷居住，由於政府沒有錢，乃提供土地供作軍人貸款自建國宅。就國宅而言它是政府提供貸款福利，具有公法及民法雙重性；而就政府提供土地供軍人建國宅也是履行福利的公法行為。國防部又認為是老舊眷村公法關係，結果在50多年後，國防部以買受人違約佔用提起民事訴訟，要求拆屋還地，民事法庭祇考慮「民事關係」，完全不考慮「公法關係」。採取司法機關二元主義的缺點，就是司法機關自己設限，民事法院完全忽略公法關係，這就是監察院糾正的「公法遁入私法」。而白白犧牲了國宅買受人。而國宅受讓人要求行政法院審判時，行政法院又以民事法院已判決確定，而拒絕審理。
所以司法二元主義，非常成為法官拒絕整體思考法律關係，互推責任的借口。不利於人民權利的救濟。
（二）農委會介入斗南鎮農會選舉為例：
現在許多法律公私法交錯，行政處分及民事關係錯縱複雜，例如農會法。農委會以斗南鎮農會某一理事涉及賄選被起訴，而史無前例在未判決確定前，即依農會法46條撤銷其理事資格，其實這是違法行政。
當事人提起行政訴訟停止執行假處分，結果一拖八個月，最後才由最高行政法院裁定准許確定。期間對造利害關係人提出民事訴訟確定，當事人提出民事主參加訴訟希望能合一確定。結果被地方法院以公法關係駁回。上訴後，當事人的行政行政停止執行在最高行政法院得到勝訴，目前仍在民事高等法院審理中；又因為農委會的本訴在高等行政法院仍在審理中，所以民事高等法院不知道怎麼處理。由於採取二元訴訟體系，使兩方當事人的權利被踢來踢去，互推責任而無法得到即時合一確定，而且行政院訴願及高等行政法院均袒護農委會，官官相護。使農會陷入內戰，雙方皆全力採取行、民、刑訴訟抗爭。這就是司法訴訟採取二元體制活生生的困境。
我相信類似這種訴訟二元體制造成人民的痛苦，應該很多。
（三）應採英美日司法一元體制：
政府侵害人民權利，如何保障人民訴訟救濟權利，才是現代民主憲政國家最核心的課題。採取司法二元主義讓人民受到政府侵犯時，普通法院、行政法院互推皮球，人民疲於奔命！所以台灣應該改採英美日司法一元體制。
而且在組織上其實非常容易達成，祇需要在普通法院增設「行政訴訟庭」即可；將高等行政法院併入高等法院「行政訴訟庭」；最高行政法院則併入最高法院。
其實司法二元體制或多元體制，祇是製造更多「司法高官」；而且更有利於政府控制行政法院法官法官。
至於行政訴訟是否一定需要行政訴訟專業法官，其實是藉口。現代民主憲政體制，人民與政府立於平等對待關係，才是最核心的價值；如果腦袋充滿著「政府高權至上」的「行政法學專業」而缺乏基本人權的尊重，那才真是國家法西斯化的危機！
六、司法院長恐淪為總統的法官局長：
司法二元體制，如果法官的任命、考績、升遷是相對獨立的，可接受人民監督的，也許問題還沒那麼嚴重。但我國法官任命、考績、升遷，依據法官法第四條規定，由司法院人事審議委員會負責。根據司法院人事審議委員會，由司法院人事審議委員會由司法院長為當然委員並任主席。其餘委員產生如下：
1、司法院長指定11人。
2、法官代表12人：
最高法院法官代表1人、最高行政法院法官及懲戒法院法官代表1人、高等法院法官代表2人、高等行政法院及智慧財產及商業法院法官1人、地方法院及少年及家事法院法官代表7人，由各級法院法官互選之。
3、學者專家三人：由法務部、全國律師聯合會各推舉檢察官、律師以外之人3人，送司法院院長遴選。
所以司法院長可以指定14人，再加上他本人一票，已穩定過半，完全可以遂行其意志。
這個法官人事審議委員會，就是兩大特色：
1、總統、司法院長可以完全主導法官的任免、升遷。司法院長可以説本質上是總統的「法官局長」。
2、法官佔絕大多數，官官相護的體制。
這樣的體制當然更容易形成行政法院的法官是不敢得罪中央行政機關，以免得罪總統！而採取司法二元體制使總統、司法院長、行政院更容易掌控行政法院的法官、庭長、院長。
七、結語：
人民權利受政府侵犯時，如何公平救濟，是現代民主憲政國家的人權指標。台灣目前訴願救濟不到10%，行政法院救濟也祇有11%，很低。代表台灣人民很容易受政府霸凌。
此次行政訴訟法修正完全沒有回應人民的期待。我們認為改革之道：
1、取消訴願前置制度，讓人民可以直接對政府提起訴訟救濟；
2、不應該取消地方法院行政訴訟庭，反而應全面擴編。
3、應取消司法二元體制；學習英、美、日司法一元體制，以利合一確定，也較能保障人民權利。
至於如何建立「法官超過獨立」的任用制度？則是台灣司法改革的核心挑戰課題，值得大家共同關心！
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。