執政黨今天準備對新竹升格的法源強渡關山，這絕不是解決地方治理問題的萬靈丹。就以讓新竹市民喝好水一件事來說，只要把「營業稅、所得稅」改由中央與地方共享，各分得50%，新竹市就可增加550億元，新竹縣亦可增加180億元，這些經費對改善頭前溪的水環境，讓大家喝好水，應該綽綽有餘！（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
1月19～20日立法院內政委員會將採取連續兩天一次會的方式，審查地方制度法第4條及第7-1條修正案，預計柯建銘所提的第四條第一項「且」改為「或」修正案，執政黨將強渡關山。
這個作法似乎意味著，升格直轄市就是解決新竹縣市地方治理的萬靈丹。不過事實上真的是如此嗎？我們就以上個月新竹市通過的全國獨一無二的「喝好水」的地方公投來做解析吧！
一、喝好水公投，凸顯台灣河川污染防治危機：
頭前溪是新竹市民的飲用水主要來源，但其上游除了存在垃圾掩埋場之外，還有家庭廢水與工業廢水也排入頭前溪，當地的環境團體多次為此陳情抗議，但效果有限。這次發動公民投票，引起市民的關心，也引來全國的關注。
「喝好水公投」公投主文是：「你是否同意新竹市應訂定廢污水管理自治條例，明定工業廢水、醫療廢水及其他事業廢水和污水，應以專管回收，不可排入飲用水取水口或灌溉水取水口上游？」公投結果同意票131816票大於反對票19581票，取得投票權人數總額的36.91%，獲得市民的熱烈回響，地方公投高票通過。展現新竹市民對於守護良好生活品質的高度期待。
按照公投的結果，新竹市就應該訂立廢汙水管理自治條例，但條例訂了，新竹市民就可以真的喝到好水嗎？依據資料顯示，光是竹東、芎林、橫山三個鄉鎮，每一天就有約4萬9千噸的工業及家庭廢污水流入頭前溪。如果沒有專責單位來處理，恐怕頭前溪要徹底清流仍將遙遙無期，就算升格直轄市也不能解決「喝好水」的基本需求。
二、中央集權的河川管理與地方脱節：
按政府公布的資料，頭前溪由中央經濟部水利署第二河川局所管理，並非直轄市事務。在水資源問題上，所有重要河川都是「中央管河川」。但地方人民、地方政府（含縣市及鄉鎮市區）均無權參與共同治理的決策，導致河川的污染管制、淤積、淹水整治，中央與地方一直存在著嚴重脫節的困境，下情難以上達。
臺灣各地中央管河川無論是防治汚染、淤積、水患治水，攸關民眾生命財產安全及食安問題，由於完全中央集權集稅，導致地方民意根本無法受到尊重。所以幾乎全台灣的河川都是嚴重污染，而且淤積嚴重，頻頻造成水患。
三、鄉鎮市政府沒有污染稽查處罰權，是全台河川污染的關鍵：
至於污染取締，由於目前僅縣市環保局有環境稽查權，但縣市政府稽查人力有限，要負責全縣的水污稽查，往往從接獲通報到奔赴現場取締，就已經拖了好幾個小時。而距離污染源最接近的受害鄉鎮市，卻沒有環境稽查權。
中央政府環境稽查權不下放到鄉鎮市，是目前台灣河川污染最大的病因。所以改善目前台灣河川污染問題，應該要賦予鄉鎮市政府環境稽查處分權。升格直轄市消滅鄉鎮市地方自治，對於河川污染的取締只會更糟。
四、人民對水污採樣沒證據力，導致無法參與水環境之守護：
社區居民參與水環境的守護，對於頭前溪的水質非常重要。社區參與是環境保育運動非常重要的核心動能。但台灣的環保署完全站在汚染企業的立場在思考。對於社區居民自組的環境守護隊，依據嚴謹的採樣程序，所採取的水污染樣體，均不承認其證據力。只有環保局正式稽查員的採樣，才承認其證據力。但民眾通報污染源排放時，到正式稽查員到達現場時，往往已經超過二個小時以上，排放行為早已完成，所以盜排偷排廢水是非常普遍的現象。
環保署不承認社區環境守護對證據的採樣，無異是自斷手腳，而縱容污染企業可以盜排污水、偷排廢水。所以，升格直轄市對於解決頭前溪污染的問題，並沒有幫助，癥結仍然存在。解決之道就是承認社區居民自組的環境守護隊，依據嚴謹的採樣程序，所採取的水污染樣體，應該承認其證據力。
五、多頭馬車，不如成立「水自治法人河川流域管理委員會」：
一條河川的源頭丶上游丶中游、下游丶海岸地區，中央主管單位就切割為三個單位（林務局、水土保持局、河川局），即使中央政府內部都沒有整合，所以各界一直都有主張：應成立「流域管理局」的説法。但迄今為止這個體制尚未建立。
而且就算是成立「河川流域管理局」，中央政府與地方的縣市及鄉鎮市政府仍然無法平等參與決策權；並且，民間相關團體及一般居民代表也無法參與、反應地方民意及心聲。
喝好水就要「清淨河川」。台灣應該學習歐美（例如美、荷蘭、法、德）國家河川治理的模式，不應停留在「中央集權集稅」的模式；應該朝向「中央與地方及人民共同決策管理」的新模式，成立「水自治法人」（或水利自治法人）。主要河川流域管理委員會的自治法人，除了中央主管機關「水利署」官員、水保局、林務局、自來水公司、農田水利會代表、企業用水代表、地方縣市政府、鄉鎮市公所代表之外，並應開放流域範圍的民眾選出居民代表參與。
在水自治法人「頭前溪流域管理委員會」底下，再設置「頭前溪流域管理局」。如果採取水自治法人的治理模式，相信新竹人應該很快就有「喝好水」。
六、各國水自治法人的經驗：
這樣的河川流域管理委員會概念，許多先進國家都有類似的制度，也都有良好的運作成果。
（一）美國除了自小羅斯福總統以來，就成立的田納西河谷管理委員會，至今仍然有效運作之外，德拉瓦河流域管理委員會、波多馬克河流域州際管理委員會、五大湖管理委員會、俄亥俄河流域管理委員會等，都在水資源分配管理上發揮州與州之間的良好協調作用。
以德拉瓦河流域管理委員會為例，委員會為一個自治公法人，成員包括德拉瓦州、紐澤西州、紐約州與賓夕法尼亞州四州代表，以及一名聯邦代表。委員會事務包括降低水汙染、審查流域內開發案、洪水與旱災管理等等，作為公法人的委員會其資金來自四州提供之外，也有發行債券的權力。
（二）法國將全國河川分為六大流域，除了政府設有流域管理局之外，政府也設有流域委員會，由地方政府、用戶與主管團體組成，除了制定水資源的規劃案與管理方針外，還可以協調水資源使用造成的衝突，流域管理委員會的決議，也是流域管理局執行的重要依據之一。
（三）荷蘭早在荷蘭王國成立之前的十二世紀，就出現各地的水利管理委員會(Waterschappen)，獨立於城鎮，用來管理堤防、水門、運河、填海造陸地，職責包括防洪、污染防治等職責。在經過整併之後，荷蘭目前還有二十一個水利管理委員會，成員包括流域的住戶、農民、工業設施代表組成，會員選出會員大會代表以行使職權。
（四）德國作為聯邦制國家，聯邦政府只有管理河道航行運輸，水資源與森林管理為各邦權限，汙染管理則由最基層的市政府管理。至於河川管理，各河川各有不同，其中最有名的魯爾河協會，受到北萊茵西發里亞邦環保局與農業局的共同管轄，協會成員包括用水量超過三萬立方公尺的設施持有者，以及工廠、貿易公司與公共團體，會員費以用水量多寡、汙水費作為徵收標準，以達到協會財政的自給自足。
七、水自治法人比升格直轄市更迫切：
喝好水是基本人權，也是國民健康迫切的需求。成立水自治法人「頭前溪流域管理委員會」，確保讓新竹市民喝好水，應該具有迫切性。
推動新竹縣市升格直轄市的主要意義，無非是為了爭取更多的統籌分配稅款。為達此目的，對於新竹縣市最好的策略就是：主張跟經濟就業最有密切關係的「營業稅、所得稅」應由中央與地方共享稅；並各分得50%。如此新竹市可增加550億元，而新竹縣可增加180億元，這些經費對改善頭前溪的水環境，讓大家喝好水，應該綽綽有餘！
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。