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蘇煥智維新觀點》升格直轄市,就能讓新竹人喝好水嗎?

優傳媒/ 2022.01.19 07:39

執政黨今天準備對新竹升格的法源強渡關山,這絕不是解決地方治理問題的萬靈丹。就以讓新竹市民喝好水一件事來說,只要把「營業稅、所得稅」改由中央與地方共享,各分得50%,新竹市就可增加550億元,新竹縣亦可增加180億元,這些經費對改善頭前溪的水環境,讓大家喝好水,應該綽綽有餘!(圖/取自網路)

 

作者/蘇煥智

 

1月19~20日立法院內政委員會將採取連續兩天一次會的方式,審查地方制度法第4條及第7-1條修正案,預計柯建銘所提的第四條第一項「且」改為「或」修正案,執政黨將強渡關山。

 

這個作法似乎意味著,升格直轄市就是解決新竹縣市地方治理的萬靈丹。不過事實上真的是如此嗎?我們就以上個月新竹市通過的全國獨一無二的「喝好水」的地方公投來做解析吧!

 

一、喝好水公投,凸顯台灣河川污染防治危機:

頭前溪是新竹市民的飲用水主要來源,但其上游除了存在垃圾掩埋場之外,還有家庭廢水與工業廢水也排入頭前溪,當地的環境團體多次為此陳情抗議,但效果有限。這次發動公民投票,引起市民的關心,也引來全國的關注。

 

「喝好水公投」公投主文是:「你是否同意新竹市應訂定廢污水管理自治條例,明定工業廢水、醫療廢水及其他事業廢水和污水,應以專管回收,不可排入飲用水取水口或灌溉水取水口上游?」公投結果同意票131816票大於反對票19581票,取得投票權人數總額的36.91%,獲得市民的熱烈回響,地方公投高票通過。展現新竹市民對於守護良好生活品質的高度期待。

 

按照公投的結果,新竹市就應該訂立廢汙水管理自治條例,但條例訂了,新竹市民就可以真的喝到好水嗎?依據資料顯示,光是竹東、芎林、橫山三個鄉鎮,每一天就有約4萬9千噸的工業及家庭廢污水流入頭前溪。如果沒有專責單位來處理,恐怕頭前溪要徹底清流仍將遙遙無期,就算升格直轄市也不能解決「喝好水」的基本需求。

 

二、中央集權的河川管理與地方脱節:

按政府公布的資料,頭前溪由中央經濟部水利署第二河川局所管理,並非直轄市事務。在水資源問題上,所有重要河川都是「中央管河川」。但地方人民、地方政府(含縣市及鄉鎮市區)均無權參與共同治理的決策,導致河川的污染管制、淤積、淹水整治,中央與地方一直存在著嚴重脫節的困境,下情難以上達。

 

臺灣各地中央管河川無論是防治汚染、淤積、水患治水,攸關民眾生命財產安全及食安問題,由於完全中央集權集稅,導致地方民意根本無法受到尊重。所以幾乎全台灣的河川都是嚴重污染,而且淤積嚴重,頻頻造成水患。

 

三、鄉鎮市政府沒有污染稽查處罰權,是全台河川污染的關鍵:

至於污染取締,由於目前僅縣市環保局有環境稽查權,但縣市政府稽查人力有限,要負責全縣的水污稽查,往往從接獲通報到奔赴現場取締,就已經拖了好幾個小時。而距離污染源最接近的受害鄉鎮市,卻沒有環境稽查權。

 

中央政府環境稽查權不下放到鄉鎮市,是目前台灣河川污染最大的病因。所以改善目前台灣河川污染問題,應該要賦予鄉鎮市政府環境稽查處分權。升格直轄市消滅鄉鎮市地方自治,對於河川污染的取締只會更糟。

 

四、人民對水污採樣沒證據力,導致無法參與水環境之守護:

社區居民參與水環境的守護,對於頭前溪的水質非常重要。社區參與是環境保育運動非常重要的核心動能。但台灣的環保署完全站在汚染企業的立場在思考。對於社區居民自組的環境守護隊,依據嚴謹的採樣程序,所採取的水污染樣體,均不承認其證據力。只有環保局正式稽查員的採樣,才承認其證據力。但民眾通報污染源排放時,到正式稽查員到達現場時,往往已經超過二個小時以上,排放行為早已完成,所以盜排偷排廢水是非常普遍的現象。

 

環保署不承認社區環境守護對證據的採樣,無異是自斷手腳,而縱容污染企業可以盜排污水、偷排廢水。所以,升格直轄市對於解決頭前溪污染的問題,並沒有幫助,癥結仍然存在。解決之道就是承認社區居民自組的環境守護隊,依據嚴謹的採樣程序,所採取的水污染樣體,應該承認其證據力。

 

五、多頭馬車,不如成立「水自治法人河川流域管理委員會」:

一條河川的源頭丶上游丶中游、下游丶海岸地區,中央主管單位就切割為三個單位(林務局、水土保持局、河川局),即使中央政府內部都沒有整合,所以各界一直都有主張:應成立「流域管理局」的説法。但迄今為止這個體制尚未建立。

 

而且就算是成立「河川流域管理局」,中央政府與地方的縣市及鄉鎮市政府仍然無法平等參與決策權;並且,民間相關團體及一般居民代表也無法參與、反應地方民意及心聲。

 

喝好水就要「清淨河川」。台灣應該學習歐美(例如美、荷蘭、法、德)國家河川治理的模式,不應停留在「中央集權集稅」的模式;應該朝向「中央與地方及人民共同決策管理」的新模式,成立「水自治法人」(或水利自治法人)。主要河川流域管理委員會的自治法人,除了中央主管機關「水利署」官員、水保局、林務局、自來水公司、農田水利會代表、企業用水代表、地方縣市政府、鄉鎮市公所代表之外,並應開放流域範圍的民眾選出居民代表參與。

 

在水自治法人「頭前溪流域管理委員會」底下,再設置「頭前溪流域管理局」。如果採取水自治法人的治理模式,相信新竹人應該很快就有「喝好水」。

 

六、各國水自治法人的經驗:

這樣的河川流域管理委員會概念,許多先進國家都有類似的制度,也都有良好的運作成果。

 

(一)美國除了自小羅斯福總統以來,就成立的田納西河谷管理委員會,至今仍然有效運作之外,德拉瓦河流域管理委員會、波多馬克河流域州際管理委員會、五大湖管理委員會、俄亥俄河流域管理委員會等,都在水資源分配管理上發揮州與州之間的良好協調作用。

 

以德拉瓦河流域管理委員會為例,委員會為一個自治公法人,成員包括德拉瓦州、紐澤西州、紐約州與賓夕法尼亞州四州代表,以及一名聯邦代表。委員會事務包括降低水汙染、審查流域內開發案、洪水與旱災管理等等,作為公法人的委員會其資金來自四州提供之外,也有發行債券的權力。

 

(二)法國將全國河川分為六大流域,除了政府設有流域管理局之外,政府也設有流域委員會,由地方政府、用戶與主管團體組成,除了制定水資源的規劃案與管理方針外,還可以協調水資源使用造成的衝突,流域管理委員會的決議,也是流域管理局執行的重要依據之一。

 

(三)荷蘭早在荷蘭王國成立之前的十二世紀,就出現各地的水利管理委員會(Waterschappen),獨立於城鎮,用來管理堤防、水門、運河、填海造陸地,職責包括防洪、污染防治等職責。在經過整併之後,荷蘭目前還有二十一個水利管理委員會,成員包括流域的住戶、農民、工業設施代表組成,會員選出會員大會代表以行使職權。

 

(四)德國作為聯邦制國家,聯邦政府只有管理河道航行運輸,水資源與森林管理為各邦權限,汙染管理則由最基層的市政府管理。至於河川管理,各河川各有不同,其中最有名的魯爾河協會,受到北萊茵西發里亞邦環保局與農業局的共同管轄,協會成員包括用水量超過三萬立方公尺的設施持有者,以及工廠、貿易公司與公共團體,會員費以用水量多寡、汙水費作為徵收標準,以達到協會財政的自給自足。

 

七、水自治法人比升格直轄市更迫切:

喝好水是基本人權,也是國民健康迫切的需求。成立水自治法人「頭前溪流域管理委員會」,確保讓新竹市民喝好水,應該具有迫切性。

 

推動新竹縣市升格直轄市的主要意義,無非是為了爭取更多的統籌分配稅款。為達此目的,對於新竹縣市最好的策略就是:主張跟經濟就業最有密切關係的「營業稅、所得稅」應由中央與地方共享稅;並各分得50%。如此新竹市可增加550億元,而新竹縣可增加180億元,這些經費對改善頭前溪的水環境,讓大家喝好水,應該綽綽有餘!

 

作者簡介

蘇煥智,前台南縣長,曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業,台大法律系畢業,輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人,大員法律事務所律師。

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