如果仍執著於個別縣市升格直轄市，卻不向中央政府這種「集權集稅」「剝削地方」的體制，討回公道。則台灣將很難從「中等收入國家困境」中掙脫，立足台灣，放眼世界，台灣應該早日脫離「直轄市的泥沼」！（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
新竹縣市合併升格直轄市引爆的效應之一，就是彰化縣升格直轄市的問題。彰化縣的人口超過125.6萬人，已經符合目前地制法第四條第一項升格直轄市人口門檻之規定。而且彰化縣政府已於去年12月28日，正式將升格直轄市的計劃書，經縣議會同意，並向內政部提出。依地制法第7-1條規定，內政部接到後要轉呈行政院，行政院應於六個月內決定之。而立法院在這一次臨時會中（1月5～28日）已經將地制法修正案納入議程。
一、彰化縣升格直轄市是否需修法？
依據地方制度法第四條第一項規定：「人口聚居達一百二十五萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。」彰化縣的人口早已經超過125萬人，在不修法的情形下，也可以直接升格直轄市。
不過立法院民進黨柯總召卻對外宣稱「如果不修改地制法，彰化縣也不能升格直轄市。」，似有意綁架「彰化縣升格」，作為地制法修改的「人質」！
目前可能的解釋是，彰化縣人口雖然已經超過門檻，但是否符合「且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。」的條件？小英政府可以從嚴解釋，認為彰化縣的都會區域人口規模不足，大部分仍然是鄉村地區，而予以封殺；所以要求國民黨配合修改地制法第四條第一項，將「且」字改為「或」字。如此一併將彰化縣、及竹竹合併升格解套。
二、都縣不平等，亂象之源：
目前台灣地方制度可以説「一國多制的亂象」。地方第一級政府是：兩個凍結的省（台灣、福建）、6都（直轄市）。地方第二級政府則有已凍結的台灣省之下的11個縣、3個省轄市；及已凍結的福建省下的2個島嶼縣。
而6都直轄市下的第二級政府158個轄區，為官派區長的派出機關，其中有6個原住民區自2014年恢復地方自治選舉。而地方第三級政府有13個縣下轄的198個鄉鎮市，均為民選的地方自治體；3省轄市下轄12個區，則為官派的派出機關。都縣不平等是一切亂象的根源。
至於最基層的行政區劃為村里，在區、縣轄市、鎮之下劃分為里；在鄉之下劃分為村。村里並非地方自治體，卻有公職選舉，選出民選的村里長。如此，較大範圍的區長採取派出機關官派，規模範圍最小的村里，並非自治團體，卻採取民選公職的制度，恐怕也是全世界獨一無二的奇蹟。
台灣省、福建省實質已廢省，但卻把直轄市等同於省的位階，讓都、縣（省轄市）立於不平等的地位。例如，六都首長可以參加行政院會，但其他16個縣市長不能參加；六都一級單位主管職等較一般縣市約高二級，而且編制也因都縣而不同，權限範圍也不同。這種形式主義的不平等，並非實質工作負擔量的不同，而是都縣不平等的核心。
然而最嚴重的不合理在於財政稅收的分配。一般縣市政府均面臨基本財政收支不能平衡的困境，連人事費用、各項法定支出及基本維持費都面臨無法滿足的困境，必須靠舉債度日；所需建設均仰賴中央補助。所以彰化縣要求升格為直轄市關鍵，就在於可增加財政收入及中央的統籌分配稅款。
三、廢除直轄市、縣市平權才是王道：
小小台灣有六個直轄市，直轄市人口佔70%，根本就是世界級笑話。現在繼續增加七都、八都，只是更證明小英政府的短視及無能。而且加深非八都縣市人民的被剝奪感！非八都縣市政府及人民，不甘當三等國民，其反撲也許不久即將到來！
台灣既然已經實質廢省了，大家都是直轄縣市，根本沒有必要再分什麼直轄市及一般縣市。都縣、縣市本來就應該站在完全平等的地位。根本解決之道就是廢除直轄市制度，建立都縣、縣市平權的制度。
四、財稅應下放，建立地方財政自主：
地方財政困難最根本的原因「不是地方窮」，而且「中央集權集稅」。例如目前的財政收入劃分法第八條，將跟經濟、就業最相關的「營業稅、所得稅」都列為國稅，而由中央政府獨享。企業在地方經營，地方政府的貢獻也很多，所以這兩種稅應該要由中央及地方共同分享，各分得50%，不應該全部由中央政府獨享。
中央集權集稅體制，不但無法鼓勵地方地方政府招商引資，振興經濟創稅改善地方經濟，並且地方政府無權無錢無能，無法自力更生，負起責任。台灣28%的地下經濟無法課到稅，主要也是因為營業稅所得稅完全是國稅，地方無權共享，自然不願意去得罪人。如果地方可以共享，就會有追稅的誘因。
依108年度統計，營業稅一年收4209億元，佔全國稅賦收入17%；營業事業所得稅收6479億元，佔全部稅收26.2%；綜合所得稅5009億元，佔全部税收20.3%。合計15697億元，佔全部稅收的63.5%。如果採取分稅制，地方政府（縣市及鄉鎮市區政府）可以分得約7950億元。地方建設及福利自然能夠大幅改善，根本就不需要再吵要不要升格直轄市的問題。
以彰化縣工商發展的程度，將營業稅、所得稅採取分稅制，自然可以大幅改善其財政。而且縣市政府更有招商創稅、提升地區國際競爭力的誘因。
至於有人擔心地方政府有富者愈富、窮者愈窮的可能性，其實配套建立「地方平衡基金」制度，扶弱濟貧，就能解決。又為避免營運總部之爭，應在制度上，將「營業稅及營所稅」改依各地方就業人數比例來分配，以避免目前工廠在鄉下、公司在台北，分配失衡的現象。
五、七都八都，財政增加效益遞減：
中央政府就算多拿出一些錢來分給第七都、第八都，其財政增加效益也會遞減。例如當年台南縣市爭取合併升格直轄市，想像的願景是至少比照高雄市每一個人分配的預算，而且人事可以精簡。結果合併升格後人事費每年暴增85億。整體而言，六都升格後，人事不但沒有精簡，反而增加了一萬三千多人，人事費暴增高達730億元。
六、消滅26個鄉鎮市加速鄉鎮地區沒落：
彰化縣升格直轄市，26個鄉鎮市的地方自治因之被廢除，沒有民選鄉鎮市長及代表。有人主張消滅一個地方層級，可以增加行政效能。其實正好相反。因為鄉鎮市改為區，行政層級仍然在，但原來鄉鎮市長可以決定的事務，現在要跑到直轄市市政府才能作決定。不但決策流程加長，效率也會降低。
而且從此，沒了鄉鎮市級民代監督，議員人數變少，監督的事務大增，監督能量不足，監督密度降低，官僚體系坐大，服務官僚化，下情更難上達。
由於缺乏民選鄉鎮市長推動，地方文化特色、一鄉一特產，均容易被淹沒。城鄉差距反而加速擴大，催化鄉村地區的沒落，滅鄉滅村。以台南縣市合併升格直轄市的經驗來看，山區鄉鎮及曾文溪以北二十幾個鄉鎮，均呈現活力大幅衰退、加速沒落的現象。直轄市內本身的城鄉差距擴大就非常顯著。
如果仍執著於個別縣市升格直轄市，卻不向中央政府這種「集權集稅」「剝削地方」的體制，討回公道。則台灣將很難從「中等收入國家困境」中掙脫，立足台灣，放眼世界，台灣應該早日脫離「直轄市的泥沼」！
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。