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反媒體壟斷立法批評聲浪大 何吉森:NCC須考量政治層面

匯流新聞網/蘇元和 2017.09.11 18:30

匯流新聞網記者蘇元和/台北報導

針對國家通訊傳播委員會(NCC)提出「媒體壟斷防制與多元維護法」草案,台灣通訊學會(8日)舉辦「數位匯流時代的結構管制思維:媒體所有權與意見多元」研討會,研討會下半場聚集產、官、法、學界人士,紛紛發表草案的意見並檢討草案的可行性。

律師簡維克表示,從台灣歷年來的傳播個案判決來看,媒體所有權的多元化並不保證內容的多元。草案對促進傳播媒體多元文化政策僅淪於宣示效果,且未說明何謂「多元」、「媒體內部之多元又應如何確保」。

簡維克也認為,草案中對傳播業者的行政要求相當繁瑣且不公平,將使得傳播產業過勞與徒增人力,根本不符合政府原本「捉大放小」的美意。

簡維克表示,媒體多元包含外部結構多元及內部內容多元,NCC將此視為因果關係論證,認為結構多元會影響內部多元,因此要求董監事不得同一,否則有損節目多元性。然而媒體結構多元性是否就足以保障內容多元性?仍存有爭議性,這部分是需要實證研究的。

簡維克表示,一般法院對於行政機關的專業判斷都予以尊重,但針對中視/中天案,法院判決認為,「所有權分散、組織結構多元並非通訊傳播基本法規定的基本價值,充其量可以做為實現『多元文化』所要考量的手段」。

此外,法院判決認為,「是否足以促進多元文化均衡發展,自須要有客觀的社會科學的觀察或檢驗資料作為支持基礎。」以及「強大的媒體與多數分散,但弱勢的媒體相較,前者恐怕更有利監督政府機能的發揮。」

另外,法院判決認為,「節目互播、重播為普遍現象,與跨媒體經營無關,被告(NCC)以此指其造成多元化之減損,並以之作為行使裁量權所依據之事實,顯有錯誤」。

簡維克舉以過去法院判決的認定並對草案提出質疑,他也表示,對於名詞定義(如中華電信MOD為何於本法被納入媒體管制,此與既有法律扞格)、以及紅線畫設的科學論理依據何在?且本法很多義務參考金融控股公司法,但金融業與媒體業產值極不對等,管制目的上也有所不同。

簡維克也說,要求媒體業者每半年申報義務,但未有結合事實發生,每半年申報的理由何在?且關係人的規範相較金融控股公司法的規範要件又更嚴苛。

銘傳大學傳播學院院長倪炎元認為,草案立法並沒有必要性。他呼籲,台灣媒體生存不易,應該思考如何幫快陣亡的媒體開創一線生機,比用專法掐死它來得更緊急與更重要。

倪炎元表示,本法草案第13條共設立16款對公共利益管理的規範,賦予NCC詮釋空間太大,這是否管得太多?在結構管制上連經營效率都要管?本法第18條要求管制內容的製播規範,到底有無需要替媒體制定?

台灣藝術大學廣播電視學系教授賴祥蔚指出,西方重視的是市場問題,只有在市場出問題的時候政府才會出手干預。草案內容從未涉及到底何謂多元?這樣的做法不但枉顧閱聽眾本身的閱聽習慣,更讓人迷惑不清草案想管的究竟是什麼?因此,賴祥蔚呼籲應當先讓媒體活下去,才能在內容上落實多元價值。

東吳大學法律系副教授胡博硯表示,意見自由相對應的是媒體編輯自由與媒體工作者的工作權及媒體經營者的財產權,這些都需要自由。面對草案時,應當思考的是法案為何可以限制?比例原則是否適用?同時,更不該創造出這個世界獨有的規範。

景文科技大學財務金融系教授莊春發表示,本法草案未見壟斷、多元的定義,而且他進一步表示,合理懷疑NCC是否故意提出一個爛法讓外界批評。

莊春發反問指出,媒金分離條款中規範到「負責人」,究竟有無需管制比金控法更嚴?媒體是一個需要資本密集的產業,媒金分離後又要誰來經營呢?

莊春發表示,金融法、銀行法、保險法都已有相關管制規範,應可有效防止媒體市場集中及言論壟斷影響。與其它產業負責人投資媒體行為卻不用受限,此有違反平等原則的疑慮。

莊春發也表示,應該先進行實證研究再來立法,才能達到立法目的。表面上看起來本法是為回應反旺中時的社會運動,但核心精神從反中資變成反壟斷,實質上本法將會殘害到媒體產業。社會應該要有更多對話,否則如何得知誰才是真正在維護多元。

台北大學經濟系教授劉崇堅則以經濟學觀點提出看法,他指出,資訊源多元性並無法以市場的競爭機能或公平法的適用來達成,而需以公平法以外之「媒體壟斷防制」規範來對應。

因此,劉崇堅認為,NCC擬定草案絕對有其必要性,不過,他也提出幾點疑慮:首先,關於媒金分離的回溯條款為何是以做切割點?在此之前的人觸法屆時又該如何辦理?同時,他雖然支持制定「媒金分離」原則,以規範金融、銀行及保險業跨足媒體產業,但是到底該管到什麼層級,他認為NCC應對全民交待清楚。

國家通訊傳播委員會委員何吉森指出,本法經過內部討論多時,對於外界認為有違憲疑慮,他認為媒體與一般企業不可等同看待,應受有更多的規範。雖主管機關不應對產業有過多公權力介入,但自大法官釋字第613號解釋賦予NCC之職權觀之,NCC可進一步積極立法,經由各種組織、程序與實體規範設計加以防範,以確保社會多元意見得經由媒體之平台表達及散布,形成公共討論之自由領域。

何吉森指出,本法於第11條制訂紅線(市佔率規範)、第13條制訂黃線(參酌英國公共利益測試),如果有對於公共利益有嚴重損害時,他認為對於媒體整合行為應該加以規範。

他也說,第17條媒金分離條款是第13條公共利益衡酌的特別規範,為公共利益測試的一環,此從產金分離原則特別獨立出來規範,大法官給予NCC職權去做規範,立法應討論的重點是在於管制比例原則與必要性,這都需要再思辯。

何吉森指出,媒體與一般企業不同,NCC為監理機關與行政機構,仍須考量到政治層面,當時2013時討論的版本並無媒金分離,是立法院交通委員會列為重要議題。當時有討論是否放在金管會的產金分離規範中,然而被立法院認為要求由NCC做特別規範,黨團認為此為重要議題,因此不可能刻意忽略本問題,NCC需對立法者意志加以回應。

何吉森表示,大富案要求業者不能做新聞媒體,就是考量到媒體與金融業的整合影響,故而附款作此安排。

溯及既往的規範上,何吉森表示,一開始NCC內部的版本並無溯及既往的規範,是一直到最後階段才被提出來討論,主要是擔心如果沒有過渡規定,會對未來規範產生影響。至於往前回溯的期間,是認為如往前回溯太久,會造成法律不安定性。

何吉森表示,立法者並非完全不能溯及既往,而是要求需嚴謹規定,因此NCC自我限縮到成立之日,主要是以積極負責的態度做規範。此為監理上與法制上的需要而設立,並非一定有經濟市場面的考量。

何吉森表示,除了經濟市場外,NCC站在政治層面、法制層面與監理層面的各項考量,NCC也收到有很多團體都要求要有媒金分離的意見。各界意見都有,也有支持納管、也有認為仍有討問空間。本會將聽取各界意見,尤其對於溯及既往會思考其影響性。

元智大學資訊管理學系教授周韻采表示,草案應進行合憲性的鑑定與評估,針對特定人立法已經是違憲。四等親限制太多,是否含括親戚在內,容易造成故意或無意之間違反。金管會已經在公司法估定產金分離,草案規定更為嚴苛,並出現權限競合問題。

周韻采表示,先談市場界定,再談壟斷,草案中對於市場的界定是混淆不清的,是言論市場或經濟市場,把所有權的有無當作言論多元的依據,實際上這兩者並不是直接相關。

台灣有線寬頻協會理事長彭淑芬認為,台灣網際網路的滲透率、廣告量都早已超過傳統電視媒體,影視產業當前所面臨最大的問題是該如何存活,應該關注的是過度競爭、微小化、經濟規模不足,而不是壟斷的問題。反觀他國對媒體跨領域投資相關法規都逐漸鬆綁,台灣立法卻對媒體越管越嚴格,此反壟斷法案要針對的應是言論市場,而不是經濟市場。

台灣大哥大李南玫副總則指出,草案的絕對禁止整合紅線多以「市占率」為標準,以此計算媒體整合時難以真實反映「言論影響力」,恐無法防止「言論市場」的壟斷。在跨媒體整合時,因每種媒體與消費者的接觸密集度並不相同,且不同產業也分屬不同市場,難以量化影響力,或透過「媒體對消費者的接觸率」以表達不同媒體真實的言論影響力。

政治大學廣播電視學系兼任副教授張崇仁質疑,草案明顯違反立法旨意,在憲法中已明文規定輔導跟獎勵不宜由NCC處理。

張崇仁表示,網路世代來臨,如今國人自由表達已不餘匱乏,此法的推出讓台灣傳播產業被框限。且台灣目前已邁向全新的現代化經營,內容也相當分散,將如何計算頻道市佔率?對於傳播產業不同面向的管制,行政機關執掌不同,又該如何畫紅線?為何台灣要在推動文化傳播產業內容時卻自我設限,限制播出管道?

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新聞照來源:台灣通訊學會提供

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