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政局安定/政府效能/清廉腐化—內閣制總統制超級比一比

美麗島電子報/林濁水 2014.06.17 00:00
公民社會的學者、學生都說我們的憲政體制出了問題,不但不能解決政治僵局,反而成為亂源,非憲改不可了,這主張,依據民意調查民眾是壓倒性多數支持的;但是馬政府一口咬定我們要的是「行憲」,不是憲改。換句話說,他認為由於在野黨和王金平甚至整個國會都不行憲,只有他一個人在行憲,獨木難撐所以政局會亂。他這講法在政、學界自然都有人呼應,甚至綠營也有人有同樣結論,只不過理由大有不同而已—那就是不行憲的不是在野黨、王金平而是馬總統。

「行憲論者」雖然少數,卻掌控修憲大權,於是進入國會議程的憲改就只能是廢除考監兩院這種枝節問題,涉及到總統權責,行政立法關係的改造都只能在公民社會中繼續發酵。

行憲論又是「政治文化論」,核心論點是,民主上不上軌道是政治文化問題,不是體制問題,只要政治文化好,不管是總統制、內閣制、甚至雙首長制都OK,只要政治文化差勁,不管是總統制、內閣制或任何再好的體制都沒有用。

是這樣嗎?

過去討論憲政體制的大概就都在總統制內閣制之間打轉,但是在全球第三波民主中,大家發現,這些新的民主化國家,選擇半總統制或者我們叫雙首長制的反而特別多,吳玉山教授把他們區分為準內閣制、半總統換軌制、半總統分權妥協制、半總統總統優越制四類,我們可以依和內閣制或總統制的接近程度排成這樣的光譜:

內閣制PL/ 準內閣制QP/ 半總統換軌制ALT/ 半總統分權妥協制COM/ 半總統總統優越制PS/ 總統制PZ。

世界銀行近幾年對世界各國的政治穩定、政府效能、貪汙控制每年都做了評鑑,如果我們拿2012公布的結果來和光譜中的六類比對,我們將發現三個評價項目,準內閣制和內閣制的成績全都最好,混合制其次,總統制非常差,政治穩定一項只有智利一國入榜,政府效能只有美國入榜,而且都在10%中的末段,而貪汙控制則總統制居然掛零!至於和我國一樣的「半總統總統優越制」在三項評價中居然沒有一樣入榜,慘不忍睹。

看了這統計,「政治文化論」最典型內反應是,內閣制是西方傳統,西方國家只有美國是總統制,被民主先進的西方國家採用,才偶然地造成內閣制優於總統制的現象。

是嗎?那麼我們就拿在第三波民主化浪潮中才進行民主實驗的37個國家來看看吧。

37國中純內閣制9國,半總統制最多,有20國,其中,準內閣制6國,半總統換軌制3國,半總統分權妥協制1國,半總統總統優越制9國,然後是總統制8國。

傾向內閣制的14國,傾向總統制的17國,後者明顯比前者多,但是三項評價中,前10名竟幾乎全被前者囊括,而後10名則被後者包辦。最值得注意的是最糟的體制是半總統總統優越制,共9國,但在三項評價中最後10名幾乎被這種體制佔光了,真是可怕,而半總統總統優越制正是我國的體制!

另外,這三項評價也說明了,所謂無論純總統制或純內閣制都比半總統制好的論點並不正確。半總統制中的半總統總統優越制的確最糟,但是半總統制中的準內閣制甚至比內閣制更好,總統制中的換軌制的穩定度和清廉度也不差,只是效能不夠理想。至於純總統制,穩定度不夠理想,但效能不錯,清廉方面既有好的,也有中等的,和壞的,沒有明顯的優劣。

這些比較,的確,任何體制的確都比我國現在的「半總統總統優越制」好非常多,但是,如果要改成純總統制只能說是取法乎中,內閣制或準內閣制才是取法乎上。民進黨民調的結論,內閣制以69%大贏總統制14%,顯然一般民眾不是沒知識的,他們的看法和世界銀行評價的結論完全一致,可惜的是,權力中人反而看不清楚。

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