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【新國際】中國式共識型決策

立報/本報訊 2014.03.06 00:00
【新國際】中國式共識型決策──隱藏在發展與崛起背後的重要動力機制

■樊鵬

2013年6月份,我與王紹光教授合著的《中國式共識型決策:「開門」與「磨合」》一書出版後,引起較好的社會反響,與其說他們對這本書感興趣,不如說是對這個話題感興趣,大家都十分想了解中國究竟通過何種方式制訂重大政策,也很想知道究竟如何描述和概括中國的決策體制。本書主旨就是要通過解剖「麻雀」(以新醫改為個案),以抽絲剝繭的方式梳理、分析這一領域改革政策形成的全過程,從而深度探究中央政府是如何制定重大公共政策的。

迅速做出重大決策,有效實施決策

政府決策機制是一個世界性話題。在今天的世界,與其抽象地追問一個國家是否實行了所謂「民主」或「不民主」的體制,還不如看這個國家究竟有沒有能力回應社會不同的甚至是分歧的訴求,究竟能否通過有效的決策機制合理公正地分配社會資源和權力。

實際上,如果從決策效能的角度來劃分當今世界的政治體制,中國完全可以進入表現優異的前列。近年來,中國出台了一大批重量級的經濟和社會政策,這是隱藏在中國發展與崛起背後的重要動力機制。2011年,曾一度高呼「歷史終結論」的美國學者弗蘭西斯‧福山對中國的決策機制表現出濃厚興趣,他曾這樣評價:「中國之所以能成功地應對金融危機,是基於她的政治體制能力,能夠迅速做出重大的、複雜的決策,並有效地實施決策,至少在經濟政策領域是如此。」其實,何止是在經濟政策領域,與其他國家比較,中國的決策體制即使在外交、能源、農業、教育、醫療等政策領域,有著同樣優異的表現。說中國中央政府的高效決策並非自吹自擂,從當前西方媒體的報導來看,中國大型國企的海外併購、稀土出口政策的調整、對非援助與合作等多方面的重量級有效決策都使西方社會感到震驚。

其實,人們並不是最近才開始對中國的決策體制感興趣。長期以來,這個問題一直都被西方政要和學者視作窺測中國政府運作邏輯乃至政權特徵和性質的一個重要觀察點。但是迄今對中國決策過程比較系統和知名的研究,大多是由西方人尤其是美國學者完成的。顯然,針對自己的決策體制,我們需要一項從中國視角出發、具有中國話語特點的經驗研究。我們意識到新醫改決策過程是一次難得的了解中國決策過程的機會,於是從2009年新醫改指導意見和實施方案順利出台後,我們就迅速開展這一項目。在研究中我們發現,中國中央政府重大政策的決策模式已由過去的「個人決策」、「集體決策」轉向一種民主化、科學化水準更高的決策模式。最終,我們將中國中央政府重大公共政策的決策模式歸納概括為「共識型決策」。在一些西方國家也實行過所謂「共識型」決策,但中國有其自身更獨特的文化基礎和體制特徵,因此我們稱之為「中國式共識型決策」。

「開門」機制與「磨合」機制

「中國式共識型決策」模式有兩大支柱,它首先是致力於探索如何實現更大的包容性與參與性,其次致力於將不同的政策偏好「集結」起來,通過政治系統的整體協作實現有效決策。

第一個方面我們稱之為「開門」機制,與西方自由民主國家決策中主要由不同社會團體組織起來「闖進來」影響決策不同,今天中國中央決策的大門除了「闖進來」之外,還有「請進來」和「走出去」,其中最關鍵的是「走出去」。長期以來,中國的決策體制形成了「走出去」調查研究、了解國情的優良傳統,即在制訂重大公共政策時,通過走訪基層、下一線,展開各種形式的調查研究,傾聽民意,「摸透下情」,化解矛盾,使決策建立在實事求是的基礎之上。用毛澤東的話說,這叫「眼睛向下,不要只是昂首望天。沒有眼睛向下的興趣和決心,是一輩子也不會真正懂得中國的事情的」。老一輩領袖中如陳雲也十分重視群眾意見在決策中的重要性,陳雲曾說,「只有收集了群眾的意見,才能作出很好的決定,否則是不可能的。」為此,他提倡向群眾學習。他說:「共產黨員要領導群眾,就必須首先向群眾學習。三個臭皮匠,湊成個諸葛亮。離開群眾,世上是沒有什麼諸葛亮的。」

第二個方面則稱之為「磨合」機制。決策的「大門」是敞開了,各種意見也紛至而來,如何既能夠科學、民主地吸收合理意見和訴求,又能將不同的意見和偏好整合起來,最關鍵的還需要適時地終止不必要的紛爭,在正確的時刻做出有效決策,這是決策機制中另一個重要的層面。在政策出台之前,不同決策主體之間會以不同方式進行「多輪互動」,直到達成最終方案,而這個方案正是「群體決策」的結果。我們十分關注現有體制在多主體、多層次、多階段、多輪互動的群體決策過程中,到底如何進行意見的磨合,如何拍板定案。我們總結了「磨合」的三種方式:「下層協商」,即決策部委之間的政策協商;「中層協調」,即各類橫向部際協調和領導機構的協調;「頂層協議」,即集體決策,領導拍板。最終的拍板定案大都是在一系列高層會議程式中來實現的,例如政治局會議、政治局常委會、國務院常務會,都是最強有力的政策整合和共識構建機制。中國黨政系統的最高決策者歷來重視資訊和調研工作,針對有待決策的問題,十分重視以調查研究為依據,作為拍板者的頂層領導們也不能由個別人說了算,必須經過相互間的協議(即共同計議),做出決策。

過多否決玩家,使決策過程支離破碎

我們用「共識型決策」來概括中國體制的特點,實際上也在有意和西方對話,從而建立起具有中國話語特點的理論體系。在現行的西方體制下,重大國家決策的運作機制多採取「制衡」式,即決策權不僅被分割成若干部分,由不同機構所分掌,而且使它們享有彼此否決的權力,形成相互牽制的局面,讓其中任何一部分都不能獨佔優勢。制衡的優勢是防止獨裁,但缺點是容易形成政策僵局:過多的否決點、過多的否決玩家,使整個決策過程支離破碎,便於特殊利益集團各個擊破,劫持整個決策過程。例如美國的政治制度過於「碎片化」,才使特殊利益集團有了可乘之機,得以長期阻礙政府批准大多數人希望看到的醫療改革。在這樣的背景下,反觀中國政府的有效決策經驗顯得尤為珍貴。以「協商」、「協調」、「協議」為特色的「磨合」機制是中國決策體制的一大優勢。說到底,「磨合」機制是一種統分結合的機制,正是在這種機制下,多主體、多層次、多階段、多輪互動型群體決策才得以比較順利地運作,錯綜複雜的中國新醫改決策才能在4年內出台。

實際上,不少西方國家也在探索實行一些所謂的「共識型」決策。包括荷蘭、挪威以及英國、加拿大等國家,都有「共識型決策」、「共識型政府」或「共識型民主」方面的探索。他們雖然不會改變制衡型的政治體制,但是在局部的決策規則方面,則嘗試改變,不少國家議會制下的內閣決策開始越來越多地放棄「多數決」,而採取「共識型」決策的方式。但是這些國家所謂的「共識型」決策,僅僅是指一些決策的規則,在大的體制方面,基本的結構特點仍然是制衡型體制。與西方國家探索實行的「共識型」決策比較,中國在重大決策過程中通過涵蓋整個體制的且不同層次的有效協調、協作和協議達至最廣泛的共識,決策以民意和民心為旨歸,這是超越西方國家「共識型」決策的重要一環。

雖然這本書充滿了理論探究,但我們仍然希望讀者把它當成一部通俗的學術讀物,不僅對學術研究者有吸引力,而且它還能引起一般民眾和幹部群體的關注。對一般民眾來說,通過這本書,可以更好地了解中央政府的運作情況,以此增加對現有體制的認同和信任;對廣大幹部群體來說,這本書同樣富有啟迪意義,它清楚地告訴人們在我們高速發展進步的背後,有一個強力的「共識型」體制做基礎,而一個社會有共識,才會有發展。(作者為中國社科院政治學研究所副研究員)

(圖說)中國大陸學生在河南偏鄉的民主中學上課,圖攝於2013年12月3日。(圖文/路透)

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