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敢於亮劍VS正常國家

美麗島電子報/林濁水 2013.12.11 00:00
國安會、ADIZ、太平洋島鏈圍堵,都是冷戰初期美國發展出來的「戰時體制」。但是在歐洲冷戰已經結束25年之後的今天,島鏈對峙配備套上國安會、ADIZ的冷戰體制竟然才在太平洋島第一島鏈北半段上真正燦然大備,而島鏈上的緊張也遠遠超越了冷戰時期,真是難以相信。

**1946年冷戰正式開始,一年後,美國國會通過《1947年國家安全法案》,國安會由此誕生。國安會下設中央情報局,協調政府各部門的情報工作並且提供總統總體國家安全戰略建議。

**太平洋島鏈概念1951年由美國前國務卿杜勒斯首先明確提出,並在簽訂一連串的雙邊安保條約,上面建置軍事同盟,用來對蘇聯、中國等共產國家形成威懾之勢。

**1950年,美國太平洋總部開始建置防空識別區ADIZ。

在冷戰初期,沿太平洋第一島鏈西側,戰火從朝鮮半島、台灣海峽一路延燒到越南。太平洋島鏈上韓國、日本、台灣的ADIZ也就逐一由美軍劃定,後來又逐一移交三國各自管制,而中國則直到一年前才開始規劃,今年才正式宣布。

至於國安會方面。蔣介石早在1952年就設立了權力遠比美國國安會大,成為實質的「大上行政院」的違章建築國防會議,1966年修憲,這機制「取得合法化」依據,並改名國家安全會議;韓國在冷戰初期一切靠美國,也就沒有設置國家安全會議,1962年朴正熙政變取得政權,才開始設置「國家安全保障會議」;而日本則在「和平憲法」體制下,必須依賴美國保護,不能像一般「正常國家」擁有完整的國防和國家安全的權力,也就一直沒有國家安全會議的設置;至於中國,有自己的一套軍委會體制,長期不照搬美國體制。

1970年代,冷戰進入美國聯中制蘇階段,中日關係跟著進入蜜月期;越戰結束後,太平洋第一島鏈上西線無戰事;蘇聯瓦解,駐軍撤離東亞的冷戰結束初期,島鏈上更加平安,美國在島鏈上的軍事佈署受到駐軍國社會強烈挑戰(直到2011年),布希政府1990、1992發表兩次「東亞戰略報告」,宣示美國將逐步裁撤駐亞太美軍直到10萬人的規模。這些時段ADIZ,國安會體制的議題在東亞淡出。在美國方面,2001年9月11日,紐約世貿大樓遭到恐怖襲擊。從那一刻開始,美國的國安會、國安局、ADIZ才因為有了一個新的使命,反恐,而活躍起來;至於島鏈上各國,這套冷戰產生的國安體制,復活得更早,而其新的使命則是因應1990年代後興起的「領土民族主義」的對立。

情勢變化很快。冷戰一旦結束,中日關係迅速由好轉壞,一方面,日本挾迄80年代經濟飛黃騰達,「日本第一」的餘威,急於修改和平憲法成為「正常國家」,並進一步認為以自己的綜合國力理當成為聯合國常任理事國。中國則先是因日本教科書和首相祭拜靖國神社的問題,批評日本所謂正常化其實是軍國主義化,全力反對;另一方面在美蘇退出東南亞後「權力真空論」甚囂塵上時,北京在1992年宣示 其南海諸島的主權,接著1996年中國針對台灣飛彈演習,為了因應,1996美日重訂《美日新安保宣言》,1997美日重訂《美日防衛合作新指針》,納入日本「周邊有事」做為針對性的適用範圍,初步復活了島鏈圍堵架構—從80年代直到這時,維繫美、日之間同盟的《美日安保條約》以及其行動準則《美日共同防衛指針》已經形同閒置,都快20年沒有修訂了。

2004後中日雙方釣魚台的爭端急速上升,接著,2010年,天安船艦事件爆發,第一島鏈西側的環中國地緣海緊張全面升高,為了因應當前對立態勢,中、日、南韓猶如回到冷戰前期,拾起已差不多被忘掉了的美國的冷戰國安體制,調整或新建ADIZ和國安會建制。

首先日本在1910年(距離1972的上一次調整已經38年)擴大了本來是由美國設置並由美國管理的,一直到1969年才移交給日本的ADIZ的範圍,外緣向福建逼近;接著是2013中國在美國建立ADIZ體制的一甲子後,第一次在東海劃出了ADIZ,範圍大幅和日本ADIZ重疊;然後是韓國也在1951由美軍劃定KADIZ的62年之後第一次調整,向南擴大了KADIZ範圍而和中國東海CADIZ重疊。這一來,台、日、大陸、南韓的ADIZ都發生了重疊,並交互指責。

其次,2013年秋,在冷戰結束已經25年,距離美國成立國安會更已經66年之後,在中、日在雙方島鏈對峙白熱化之際同時成立了國安會。

美國國安會組成分子包括總統、國務卿、國防部長、中情局(CIA)局長、聯席會議主席以及必要的部長、各軍種等相關首長。美國國安會是總統的諮詢機構,職權可大可小,因為美國屬道地的總統制,國安局在冷戰中雖在各地引起了許多人權上的爭議,然而有沒有國安會卻不影響到總統權力在行政體系中的大小;但是台灣是雙首長制,日本是有派閥共治色彩的內閣制,中國是政治局常委集體領導制,國安會的設置都會産生權力集中的效果,其中當然以台灣最顯著。

中國長期不設置由國家主席領導的國安會,除了中美體制上根本的不同外,也有兩個和鄧小平有關的因素。其一,在鄧小平長期做為國家實質領導人的情況之下,中央政治局常委會採取集體領導制是個合理的權力運作方式;其二,中國長期恪守鄧小平韜光養晦的對外政策,由於中國龐然巨國在國防軍事上不可能有什麽真正的外來安全上的威脅,中國只要韜光養晦不像美國一樣非強出頭去當世界警察而介入世界各地嚴重爭端甚至戰爭不可,中國就沒有設置國安會的必要。

1996,爆發台海飛彈危機,美日重訂《美日新安保宣言》,初步復活了島鏈圍堵架構的同一年,在島鏈西側,做為上海合作組織前身的上海五國會晤機制也宣告成立。第二年,1997,鄧小平過世,年底江澤民訪問美國,看到了美國有國家安全委員會,便計劃組建國家安全委員會,但是到底引發了如果中央軍委主席再掌管國家安全委員會權力會不會過大的爭議而不了了之。

2013年,在島鏈情勢愈來愈險峻中召開的十八屆三中全會終於決定成立國家安全委員會。這一個決議並成為三中全會的「突出亮點」之一。於是就正在名學者胡鞍鋼發表《中國集體領導體制》,大大稱讚中共集體領導制優越性,說這其實才是真正分權和民主體制,而美國總統制反而才是權力集中時,北京一舉淡化了集體領導的色彩。

再看日本。2006年日本安倍晉三擔任首相,一方面與中國建立戰略互惠關係;另一方面,努力使日本成為「正常化國家」:把防衛廳升格為防衛省;國會順利通過憲法修改的必要手續國民投票法的立法;同時推動國安會立法,只是還未能完成,就在2007年下台了。2012乘釣魚台事件衝撃,日本社會急速右傾,民主黨跨台,安倍重新成為閣揆,終於進一步乘中國東海ADIZ事件之勢,形成了「國家安全保障戰略」,點名中國劃設東海防空識別區,是「企圖以武力改變現狀」,並據以通過了《國家安全保障會議設置法》及配套的《特定秘密保護法案》的國家安全相關法案,迅速成立國安會和國家安全保障局。

由於海域對立的衝擊,日本社會近年來對國家正常化支持度大幅上升,因此支持安倍在「危機處境」中一定程度集中權力,但一旦安倍通過《特定秘密保護法案》時仍然不免掀起強烈爭議,安倍超高的支持度終於下滑到剩下5成略多。

國家成立國安會,效果很弔詭,一方面,國安會是一個處理國家重大危機的機制,這一點過去的美國提供了許多正面的證據;但是另一方面,國安會+國安局的作風是凡事以危機意識做基礎,凡事秘密,還經常便宜行事,於是有時反而推升了危機。

國安會+國安局體制的浮現,其背後正當性的基礎是站在自由主義對面的集體主義,或者強烈的民族主義。日本今天《特定秘密保護法案》爭論風波就是自由主義和集體主義兩種價值觀的對壘。儘管爭論不小,而且引起了中國方面強烈的不滿,但是日本這一整個以社會價值右傾化為基礎的國家正常化體制是受到美國歡迎的。日本還表示這一新機構也將負責和其他國家對應機構共享情報。日本國安會將和美、英舉行由兩國秘書處負責人參加的定期會議。還計畫和法國、德國、印度和澳大利亞等友好國家之外,及存在領土爭端的俄羅斯和韓國開通熱線,換句話說,國安會將是日本從事對外戰略上縱橫擺闔的核心機制。

於是,島鏈西側,從黃海、東海到南海,出現了人類歷史上僅見的,以一長串無人島嶼為標的的爭執為核心議題的「領土民族主義」的對峙;同時再往西,則遙遙列陣著以「尊重多種文明」作號召,對抗「西方普世主義」的民族主義結盟的上海合作組織。民族主義掛帥,鮮明地突出了這一番東亞對峙和從前冷戰時期根本性的不同—那時對峙時,自由主義和社會主義兩種價值觀掛帥,民族主義則被強力壓抑。

冷戰一結束,島鏈上的民族主義躍升,各國流行反美親中,本來就被冷落的島鏈結構,更因各國紛紛要求美軍、美基地迅速搬離而更加破碎;但曾幾何時,現在美軍又被島鏈上的國家歡迎重返亞洲進行「再平衡」。

面對這樣的對峙局面,懷抱民族偉大復興壯志的中國,現在終於要告別韜光養晦而敢於亮劍了;在劍之所指之處,是同樣在民族主義動員下,急急於國家正常化的日本,日本的旁邊則是「趁機侵凌中國的眾弱」,而背後則是美國。

民族主義是漫漫地長久的歷史的產品,他的形塑,興奮化,光榮在在都要時間的累積;同樣的,他帶動出來的危機也要時間來化解,於是,怎樣在光榮的興奮中保有理性的澄澈,讓危機能化解,讓光榮健康地更彰顯,歷史正考驗著這一代東亞各文明繽紛的民族。

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