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大眾捷運系統土地聯合開發案地主投資優先權之研究系列探討之三

大成報/ 2013.11.13 00:00
【大成報記者王小玉/專論】以臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發計畫係屬於臺灣桃園國際機場聯外捷連系統之臺北站聯合開發之專案為例,其位於臺北車站特定專用區之中心,為臺北市三條捷運系統、臺灣機場捷運系統、臺灣高速鐵路系統、台灣鐵路系統以及國道高速公路客運交會的交通樞紐,並為國際旅客搭乘大眾捷連系統抵達 壹北市之門戶。周邊半徑兩公里範圍內重要建築包括總統府、立法院、行政院、監察院、新光三越超高層大樓、國家劇院、國家音樂廳,以及臺北火車站前商圈(臺北市主要商圈之一)為臺北市政治、文化與經濟中心,同時也是臺北市人口流動密度最大區域。

主辦單位為臺北市政府;執行單位為捷運工程局,預計投資金額約630億台幣,政府及私有土地所有人以土地作價約50% 的股權,中標投資開發商可握有聯合開發公司約50%的股權,並按股權比例享有地上建築面積總和約50%的商場、辦公室與五星級酒店。本專案興建計畫,將成為臺北市政府導引臺北車站核心區進一步發展之重大公共投資,籍由聯合開發專案結合超高層雙塔大樓設計、車站設計以及人工平臺的整體景觀規劃及交通改善規劃籍以達成「創造首善之都核心區門戶,塑造臺北都會國際新形象」的臺北市舊城區城市更新目標,更帶動台北市西區再次繁榮。然就該聯合開發案中,發現三個重大令人詬病的弊端:(一)捷運局相關處分皆違反程序正義。(二)主辦機關之定位嚴重錯誤。(三)主辦機關顯有球員兼裁判之虞。因此實有就該弊端叢生之過程,分析研究其問題所在,俾使投資重大建設之開發商、地主、投資人,能有預防及因應之方向。

捷運局相關行為違反程序正義

查台北市政府當時委託捷運局辦理「雙子星大樓」開發的事務,惟捷運局一開始就以執行機關的身份,將自己變成開發的主體之一(即所謂的「公地主」),於是從此在執行上就不斷發生「公親變事主」的邏輯紊亂,這種「程序不正義」的下場,就是演變成公信力喪失,動輒得咎,對於投資人與私地主兩面不討好。這種問題在今天的中華民國各級政府中,其實應已經逐漸減少,因為公務員的政治學分修的比他們的前輩多很多,忠於政黨的美德會給公務員生涯帶來高度的風險,另一方面民主與公平的教育也因為「行政程序法」與「國賠法」的施行,而逐漸深入到各級公務員的意識之中,把自己服務的公家單位變成利益追逐的一份子(例如,開發的主體-地主或投資人)是違反公務員的民主與公平的價值觀念。然而在台北市首善之都,卻不斷發生這種情形,確實值得重視。

我們仔細看捷運局從民國七十四年以來的執行軌跡,就會發現捷運局一步一步的把自己與市政府帶向開發主體的證據,而捷運局同時又要披上「公家」的形象外衣,極力想要避免暴露於「與民爭利」的嫌疑與指控,然而這些行為卻是斑斑可考的。其實若是市政府真的願意承擔,只要收購私地主的土地,就可以依照市政府的理想來進行開發,這就好比捷運與高速公路的開發程序一樣。但是實際上市政府主觀與客觀都沒有能力進行這項開發,主觀上,沒有市長願意冒險花費時間與精力去全權主導並負責「雙子星大樓」的開發。「雙子星大樓」的開發至少需要五到八年的興建與初期順利營運才能出現成功的跡象,過程中的各種缺點都會成為市長政敵的攻擊素材。客觀上,六百三拾億以上的資金需求(或負債)要轉嫁到市庫與市民身上,也不是議會可能同意的,就捷運局最近對媒體發佈的消息,這個資金需已經達到六百億的規模,考量最近五年的通貨膨脹與材料供應成本上漲,這可能還屬於保守的估計。除了資金不足的客觀因素外,另外兩個客觀因素也不具備,就是台北市政府沒有營運商場、辦公室與旅館的法源依據與能力,所以不論主觀條件或客觀因素,台北市政府與其下轄所有機關,根本不可能去進行「雙子星大樓」的開發,因此捷運局將市府與本身帶向開發主體的行為,就自然讓各界產生了對其主事者無自知之明的感覺,或是對其行為動機產生了懷疑。

而「雙子星大樓」的開發被捷運局定位成「聯合開發」,就是因為把機場捷運站放到了重慶南路旁「交七廣場」與「交八廣場」地面下,否則這塊地面的開發只有地主與投資人而已,根本與捷運局無關。地主中包含了私地主與鐵路局、鐵工局,而鐵路局方面也沒有任何主、客觀條件去進行「雙子星大樓」的開發,因而剩下唯一可能的開發主體,就是私地主與投資人(團隊)。私地主對「交七廣場」進行開發,完全符合其所擁有的權力。而由於機場捷運站把「交七廣場」與「交八廣場」綁在一起,所以台北市政府也必須賦予私地主權力對「交八廣場」進行開發,若捷運局不同意這個基本原則(捷運局在此點上立場反覆),私地主只要以其人之道還治其人之身,對台北市政府提出歸還其土地(位於「交七廣場」的某處)的地下與地上的權力之訴,就會讓台北市政府、捷運局與機場捷運站陷入無法營運機場捷運的困境。基於以上論述,私地主絕對符合「交七廣場」與「交八廣場」的開發主體資格。事實上,私地主如果出來進行聯合開發,將自己的地與公地主的地一起開發,等於幫公地主一個大忙,把公地主無法做的事一起做掉,不僅鐵路局、台北市政府、甚至桃園縣都應該要表達對私地主的重大感謝。至於有意願的投資人(團隊),若是未經私地主與公地主共同同意,是絕無資格成為開發主體,所以先讓私地主成為開發主體,然後由私地主組成聯合公司,邀請公地主,共同選拔各個投資人(團隊)是最理想的執行途徑。

可惜本文之論述已經不能讓時間回到從前,如果台北市政府或捷運局能夠認清所處的困境,願意迅速採用本文的邏輯,極有可能讓「雙子星大樓」開發推動神速,但是,如果捷運局仍執意當事主而非公親,至少要能讓私地主充分的參與,不但在選擇投資人(團隊)時,要讓私地主行使同意權,最重要的,是讓私地主成為開發團隊的一份子,使開發團隊具有合乎正義的正當性,如此,即使開發過程可能緩慢,但是絕不會停頓到似乎遙遙無期,相信,只要失去的程序正義逐漸回復,民眾會有信心,投資人會出現,政府的形象可以保持,於是正向循環開始,地主、投資人雙贏,台北市、新北市、桃園縣民眾全贏。(本文作者為淡江大學土木工程博士生)

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