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台灣國際參與的三大支柱

美麗島電子報/黃奎博 2013.07.31 00:00
台灣參與國際政府間組織本來就是困難重重。第一重困難當然是崛起的中國大陸更易遂行政治防堵或打壓,第二重來自我國缺少與重要強權的正式外交關係,第三重是外國政府對台灣的自我政治設限,第四重則是我國有限的國際參與所導致的經驗與技巧不足。

首先,與過去相比,兩岸實力彼長我消的態勢極為明顯,而且已經是不可逆。換言之,在國際場域中,除非是對共產政權具有針對性,或者中國大陸不感興趣的國際組織,否則中國大陸少則與我國共同參與,多則可輕易於其中阻擾我國的參與,這是國際政治的現實面。過去兩岸三地同時於1993年加入亞太經合(APEC),以及台灣與中國大陸分別經過多年的國際談判後,於2002年加入世界貿易組織(WTO),部分要歸功於我國相對強勁的經濟實力,和當時中國大陸不佳的國際形象。

其次,近年來的「中國崛起」,及其後的全球政、經、軍影響力,已讓我國在參與國際政府間組織的「正面攻堅」策略已更難操作。此時勇於內鬥、損於內耗的台灣更是難以拿出足夠、有效的外交籌碼,無法阻止外國所謂「西瓜偎大邊」的效應。

我國在1960、1970年代逐漸與歐美強權斷絕外交關係後,已經明顯的形成「有經少政」的實質關係,歐美列強與我國一般經濟互動很正常,但只要牽涉到與兩岸有關的政治問題或者有政治意涵的經濟問題(例如自由貿易談判)便退避三舍。

第三,有些國家甚至在對台外交上已經先行揣摩北京的想法,對台灣處處設限,認為如此最符合其國家利益,而我國似乎在長期無法突破的情形下也逐漸習以為常。例如美國雖然與我國有良好的實質關係,但長期以來美國行政官員被禁止赴華府的雙橡園參加宴會,絕大多數給我國的美國官文書更是要經過美國在台協會(AIT)轉交,以避免給外界一個台美雙方有官方接觸的印象。

最後,除了這些外在因素,我國長期「決緣」於國際主流社會之外,因此在國際交涉與談判時缺少實戰經驗,更無法以戰養戰。長此以往,即便我政府官員素質不差,但因大環境所限,無法與時俱進而在處理各類議題的知能上助漸落後於他國官員(或者逐漸被他國官員追上)。反觀中國大陸於綜合國力日隆之後,在諸多國際場合縱橫捭闔,交涉與談判時的籌碼遠大於我國,且新一代的駐外官員素質亦隨之提升,更讓我國在爭取國際空間時陷入不利的處境。

當兩岸關係自2008年5月政黨輪替後有所改善時,我國原本期待的國際空間議題卻在2009年5月開始以「衛生實體」觀察員身分、「中華台北」(Chinese Taipei)的名稱參加「世界衛生大會」(WHA)之後,就少有重大進展。

馬政府後來所選定的聯合國氣候變遷綱要公約會議(UNFCCC)及國際民航組織(ICAO),雖然有不少國際力量的支持,但在中國大陸方面,一直要到2012年9月,才由時任中國大陸國家主席的胡錦濤在亞太經合會外,與我前副總統連戰晤談時,才正式提到會認真研究台灣以適當方式參與國際民航組織等活動的問題。今(2013)年6月中旬的「吳(伯雄)習(近平)會」上,前者表示台灣希望參與國際活動及盡速加入「區域全面經濟夥伴關係」(RCEP),但後者僅稱此事可透過兩岸平等協商解決,其他焦點則置於「從中華民族整體利益的高度把握兩岸關係大局」的所謂「習四點」之上。

今年9月,國際民航組織大會將於加拿大召開。6月18日,美國眾議院以424對0的票數通過1151號法案,要求美國國務卿提出計畫,並積極促請國際民航組織其他會員國支持台灣能以觀察員身分參與大會;參議院在翌日也一致通過579號法案,其內容與1151號法案大致相同。中國大陸對此極表不滿,認為美國或任何外國勢力都不應干預台灣參與國際組織的過程,因為這是「中國」內部的事務。

從參與世界衛生大會開始,其實可以看得出來,我國有意義的國際參與需要三大支柱,而這三大支柱有時候又會相互制肘。第一大支柱是國際社會的支持,第二是中國大陸的諒解或妥協,第三則是國內民意強而有力的支持。

現在以美國為首,勢必將有許多國家在其登高一呼的情況下,考慮支持我國有意義參與不以主權國家為會員要件的國際組織。即使有美國的強力背書,事實上還是有些國家基於避免麻煩的自利考量,希望台灣與中國大陸先行就參與國際組織的案子進行協商,待兩岸政府協商出結果後,他們必將支持。中國大陸自然樂觀其成,因為這樣等於台灣通往國際空間的道路,必定要先經過中國大陸這一關,而且也等於台灣被逼得一定至少要和中國大陸「通氣」(溝通),甚至進行某種程度的政治協商,而許多國家可能正好樂得清閒,置身事外。

美國以及歐盟在我國有意義的國際參與上一直給予肯定及支持,但是中國大陸則將其視為外國勢力干預(「中國」內部事務),在以往甚至更視為助長台獨勢力的幫兇。換言之,我國極難在國際社會的支持與中國大陸的諒解或妥協之間取的平衡,以找出對我有意義參與國際社會最有利的作法。

2009年的世界衛生大會案,嚴格而言是延續著2003年嚴重急性呼吸道症候群(SARS)之後的「(受害)氣勢」,獲得國際社會的同情與支持,中國大陸也不好於此全面封殺;再加當時上馬政府甫上台,中國大陸必須在兩岸互動上做些面子與成績出來,所以國際社會的支持與中國大陸的諒解或妥協這兩大支柱同時存在且少有制肘。同樣重要的是台灣民間社會對此議題的熱情與投入,以各種不同的方式向國際提出呼籲,甚至親自於世界衛生組織(WHO)會場外抗議,如此積極的態度,正可充做我執政者對外交涉、談判的籌碼。

現在的參與國際民航組織案,除了國際社會的支持與中國大陸的諒解或妥協這兩大支柱無法平衡外,在國內也少見民意強而有力的支持。雖然民意調查均顯示有多數受訪民眾認為我國應加入國際民航組織、聯合國氣候變遷綱要公約會議或其他聯合國專門機構,但與參與世界衛生組織的各種民間活力相比,目前的民意仍屬「消極支持」,尚無法形成我政府對外談判、交涉的堅實後盾。因此,與2009年成功以觀察員身分參與世界衛生大會相比,我們沒有理由過於樂觀。

今年「吳習會」時,國民黨榮譽主席吳伯雄以「一個中國架構」來定位兩岸關係,或許是為了穩定兩岸關係,在服務貿易協定、國際民航組織等重大兩岸問題上尋求中國大陸的諒解或妥協。這基本上並未違反「九二共識」(一個中國、各自表述),而且也和民進黨若干人士的想法(例如憲法一中、憲法各表、中國議會等等)有異曲同工之處。

如果中國大陸真的是寄希望於台灣人民,也真的是為台灣人民謀福利,就應該認真思考馬政府的善意,以及民進黨部分人士對「中國」認知上的變化,讓台灣有意義的、合情合理的參與重要國際組織,切莫逆勢而為。

另外,如果中國大陸只熱衷兩岸交流,卻對台灣參與國際事務擺出高高在上的姿態,或者只希望利用此議題以塑造兩岸已開始政治協商的說法,那麼台灣人民對中共政權的信任度將逐漸下降。此點是好是壞,中國大陸的領導人應該早就清楚了。

黃奎博(政治大學外交學系副教授、國際事務學院外交政策研究中心主任)

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