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土地財政激化矛盾 扭曲城鎮化

中央社/ 2013.06.30 00:00
--大陸城鎮化專題之六(中央社記者蔡素蓉台北30日電)1994年實施分稅制讓大陸經濟快速發展,但地方因稅源不足,大行土地財政,激化社會矛盾。如今縣改市熱潮捲土重來,不僅新型城鎮化恐遭扭曲,大有為政府概念也受到挑戰。

「1994年中共推行分稅制,這是很關鍵的一年,透過稅種調整,使得中央稅收占比大幅提高到55%,中國大陸開啟經濟飛躍成長年代,地方卻因稅收不足,大力推行土地財政,導致農民抗爭不斷。」以兩岸政治談判、經濟見長的前國家安全會議副秘書長張榮豐如此分析。

回顧歷史,1980年代的大陸,地方每年向中央交納定期的財政稅收,「包稅制」讓地方「包盈不包虧」,但中央卻陷入嚴重財政危機。1994年時任大陸國務院總理朱鎔基鐵腕進行財稅改革,力推「分稅制」。

大陸地方政府稅收占比由8成大降至5成以下,財權變少了,但事權卻不變,許多地方陷入了財政困難。

大陸財政部財政科學研究所所長賈康曾告訴「瞭望」週刊說,1994年以後,基層地方政府出現了明顯的財政困難。2000年左右,全大陸兩千多個縣級單位裡,最高峰時,一千多個縣欠發工資,也就是維持政府體系的基本運行都出現了問題。

那地方如何因應?前中國人民銀行(大陸央行)貨幣政策委員、清華大學教授李稻葵形容:「朱鎔基總理的財稅改革過於嚴厲,導致地方政府沒有獨立的財政來源,只能透過賣地來獲得收入,這也是屢次房價調控失敗的根源所在。」

土地財政就像兩面刃,一方面,地方雖然增加了財政收入;另一方面,地方政府屢屢暴力拆遷,農民抗爭不斷,房地產價格暴漲,貧富差距擴大,中產階級萎縮,蝸居蟻族相繼出現。

要剖析大陸獨特土地財政,要先了解大陸的城市土地是國有的,農村土地則是集體擁有,但大部分由村委會掌管。

大陸地方政府可以透過「縣改市」,或擴大城市用地,大興造城運動,低價徵用農民集體土地,改為城市用地,再把土地出讓權高價賣給建商,做為開發之用。

1994年至1996年,全大陸共有95個「縣改市」,原有縣級政府改制後除可獲得較高稅收返還比例、城市維護建設稅等,還可獲得更多建設用地指標、工業項目、水資源占用量等好處。

雖然大陸中央1997年緊急喊停「縣改市」政策,但地方政府造城運動並未停歇,主因造城帶來龐大利益。大陸經濟學者吳敬璉曾說,過去幾十年的造城運動中,地方政府獲取的土地價差保守估計人民幣30兆元左右。

吳敬璉曾撰文痛批,這是一個與民爭利的過程。地方政府大量占用農地,卻不給予充份補償以推動城鎮化,不僅造成幾千萬的「失地農民」,還出現「城市像歐洲,農村像非洲」景觀,城市內也存在「偽城市化」現象。

如今大陸中央高喊「新型城鎮化」,根據「中國民商」雜誌的報導,大陸近來至少有138個縣醞釀撤縣設市,「縣改市」風潮再次高歌猛進,大有捲土重來之勢。

中國人民大學新型城鎮化研究小組負責人彭真懷表示,「很多人對新型城鎮化缺乏常識性的判斷,仍在片面追求城市空間擴張,大興造城運動,借新城之名,行奪地、爭地和占地之實,抬高房價和地價。」

在這波探討新型城鎮化應該如何走的熱潮中,甚至有學者直指大陸應省思「大有為政府」的職能角色。

春華資本集團創始人兼董事長胡祖六就指出,目前教育、醫療、環保都是省級政府財政支出,因此「地方政府尋求財政創新,搞土地財政、土地融資平台」,目前隱形債務已危及金融穩定性,甚至涉及腐敗。

他主張,教育、醫療、環境應回歸中央支出。大陸政府應更關注社會型支出,而不應直接從事經濟活動,例如直接建鐵路、建鋼廠,應改變「無所不在、無所不包,無所不管」的情況。

大陸新型城鎮化早已引發大陸產官學界討論熱潮,能否避免重蹈以往土地財政覆轍,不要引爆因矛盾加深而種下社會不安定因子,勢必得先進行一系列配套改革,這將是充滿挑戰的艱鉅任務。

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