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面對青年貧窮化:年金改革的發展路徑

立報/本報訊 2012.12.06 00:00
■劉侑學近代的年金改革依循著兩條不同的路徑,開展出不同的發展視野;一條是沿著高所得老牌福利國家的制度變遷,另一則為轉型與開發中國家在國家體制或經濟結構性變革過程所建立的年金體系。不同國家在年金制度建構的時間點選擇與進程差異,不僅影響國家對於年金制度類型的偏好,也為後續改革帶來不同的政策選項。不同路線的改革浪潮二次戰後,多數歐洲工業民主國家建立的年金制度經歷連續的擴張過程,不但涵蓋率日趨普及,也提供十分慷慨的給付水準。走過制度成熟的高峰期,隨著人口結構老化、經濟成長趨緩、高失業、提早退休,以及經濟全球化等因素的影響,造成各國年金制度沉重的財務負擔,特別是以採行隨收隨付(pay-as-you-go, PAYG)、確定給付(defined benefits, DB)為傳統的俾斯麥體系福利國家。年金改革從1980年代晚期開始被推上政治議程,直到2000年之前,多數OECD國家都至少推動過一次重大的改革工程。然而,實際上觀察先進福利國家的年金改革,普遍都選擇緊縮現行的年金給付額度,在制度內部進行技術性調整(parametric changes),而非對既有的制度著手於根本性的變革,而主要的改革策略包括調整計算公式、緊縮領取資格,如提高退休年齡以增加繳費期間、改變年金給付後續調幅機制(indexing),或者是提高保險費率(值得一提的是,提高保費後期通常不在高所得福利國家的考慮範圍,因為除避免非工資的勞動成本過高外,原先的保費額度至少都將近20%甚至以上,可以調漲的空間極為有限),並且主動投入資源大力促進就業的勞動市場政策,期望收到開源節流的成效。不難看出,改革的工具選擇與幅度,多半限縮在既存制度結構與方案設計之中。事實上,多數歐美福利國家的年金體系,在1970年代中期已經完成建構,經歷時間醞釀推促制度的成熟穩定,從而創造出眾多的受益人口,以及相對的行政組織,加上嬰兒潮世代的龐大退休者,代表著擁有不可小覷的政治影響力;再者,在年金改革路途也遭逢不少阻力,尤其是積極扮演否決者的工會(例如義大利工會會員中有超過半數是退休勞工),這些因素都不斷地挑戰、制約著為政者的變革方向。領取老人年金的科索伊斯今年90歲,他走在澳洲雪梨的一條步道上,圖攝於2009年1月20日。人口老齡化,許多國家提高退休年齡。(圖/路透)相較之下,極待開發的轉型與開發中國家,世界銀行豐沛資金的援助誘因,促使這些國家成為世界銀行年金主張的實踐場域,開啟一波年金體系民營化的熱潮。換句話說,多數拉丁美洲國家與東歐前共產主義國家出現年金體系的結構式變化。公私混合新局面時序進入2000年之後,如何填補預期持續緊縮後公共年金的給付缺口,是成熟福利國家面臨的迫切課題,催促著各國提出政策回應。因此,近來年金改革的風潮吹向推動自願性私人年金的成長,各國透過建立規範架構與稅式優惠促進私人供給的年金給付比重,以彌補正逐步削減的公共年金。換句話說,當前先進福利國家的年金改革趨勢,是採取公共年金制度內的技術微調,降低過去優渥的給付水準,同時開發第二柱甚至第三柱的職業年金與個人年金等私人供給,呈現出年金公私混合的改革圖像,各國都在調和契合的最適比例。當前年金的財政體系受到人口結構失衡,以及勞動市場每況愈下的左右,台灣正值年金改革的機會之窗,我們須對於自身的年金結構存在正確的認知,才有助於挑選、參考其他國家的改革經驗。再者,改革年金體系需要有決心與堅持,不過為政者往往只選定弱勢者納入改革議程,特意忽略強勢端才是革新的重點之處,其中調高社會保險費率的困境,就是再貼切不過的例子。(前青年勞動九五聯盟執委)

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