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台灣傳播界金權遊戲系列3:公開產業資料 NCC有責

新頭殼newtalk/新頭殼newtalk 2012.10.12 00:00
台大新聞研究所畢業生戴智權於weReport調查報導公眾委製平台提案的《旺蘋戰爭背後 台灣有線傳媒的金權遊戲》正式報導,本文轉載該報導部分內容,若欲閱讀全文,詳見http://we-report.org/report/399。

新頭殼newtalk 2012.10.12 戴智權/台北報導  

從大富案到旺中案,NCC核准或駁回併購案,必須依據完整的產業資料,才能作成決定。然而,NCC雖身為主管機關,卻未完全掌握產業資料。即使掌握,資訊也未必公開。筆者認為,產業資料涉及《憲法》保障的言論自由,既然涉及基本權利的實現,就應該要公開。

NCC未掌握市場資訊 如何管制

  

2009年,台灣大哥大想要併購凱擘,平面媒體報導,台灣大哥大所掌握的總訂戶數,可能已超過總訂戶數1/3的法規上限,但當時因為黨政軍條款,併購案遭NCC駁回。2010年,蔡家兄弟以私人名義成立大富媒體,成功入主凱擘,但1/3的上限仍然受到關注。

  

根據NCC的統計,2012年第2季的有線電視普及率是61.84%,但研究文獻指出,有線電視的普及率高達8成5,甚至高達9成以上,落差甚大。據瞭解,NCC網站公佈系統的訂戶數,是由業者自動呈報給NCC的,NCC再根據這些資料作成核准或駁回併購案的依據。

  

以大富案為例,本案的爭議在於凱擘與台固媒體的訂戶數相加是否已超過總訂戶數的1/3。但奇特的是,NCC並未實際調查2家業者所擁有的訂戶數,反而是援引業者自行呈報給NCC的訂戶數,據此認定2家業者相加的訂戶數未超過1/3。

長期以來,NCC並未確實掌握訂戶數的資料,都是依賴業者主動呈報,至於訂戶數資料的真實性,無從得知。以此無法確定真偽的數據,作為核准或駁回併購案的依據,難以服眾。國立台灣師範大學傳播研究所所長陳炳宏投書平面媒體,要求NCC清查大富與台固媒體2家公司所擁有的有線電視訂戶總數。

  

財團法人卓越新聞獎基金會董事長胡元輝表示,目前有線電視普及率至少8成,但NCC的官方統計數據卻只有6成多,雖然訂戶數數據不太可能百分之百精準,但目前NCC掌握的資訊與現實落差過大。以這樣的產業資料作為管制基礎,難以讓社會大眾信服。事實上,NCC可根據統計方法推估系統業者的訂戶數,讓產業資料趨近現實。

  

依據《行政程序法》第36條規定:「行政機關應依職權調查證據,不受當事人主張之拘束,對當事人有利及不利事項一律注意。」換句話說,NCC是有線電視系統的主管機關,在媒體併購案的審議期間,本來就應該依職權調查證據,了解整體有線電視市場的整體結構、市場佔有率等,據此判斷核准或駁回併購案。事實上,訂戶數的數據應該從平時就要確實調查,掌握產業資訊就是NCC的職責,若是未來仍不充實產業資訊,就會構成「行政怠惰」。

請公開頻道代理資訊

在NCC所公布的資料中,有系統業者、衛星廣播電視節目供應者的名單,卻沒有頻道代理的資訊。垂直整合,已經是有線電視產業的發展趨勢,無論是下游的系統或上游的頻道,都會爭取上、下游的垂直整合。但是,上、下游的垂直整合,涉及到言論自由是否得以實現的重要事項,既然如此,NCC若掌握頻道代理的相關訊息,應主動公開。

只要業者想要提升企業綜效,必須透過水平整合與垂直整合擴大事業版圖,而併購是最快的方法之一。但是,媒體併購會產生「所有權集中」的結果,進而影響言論市場的多元性。因此,為了讓各界公平的評估言論市場是否過度集中,不只要公開各系統經營者擁有多少訂戶以外,更重要的是,MSO集團在上游自營或代理多少頻道。目前,NCC的網站並無自營或代理頻道事業的資料,社會大眾如何瞭解相關資訊判斷媒體資源是否過度集中。

事實上,有NCC官員私下表示,為什麼不公開衛星頻道自營或代理資訊?該位NCC官員指出,這涉及業者的商業祕密,不適合公開。然而,依據《政府資訊公開法》第6條規定:「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊,以主動公開為原則,並適時為之。」所謂「政府資訊」,是指「政府資訊指政府機關本於職權範圍內作成或『取得』之訊息」(高雄高等行政法院101年訴字第168號判決參照)。換句話說,NCC本於捍衛人民言論自由的職權(《國家通訊傳播委員會組織法》第1條參照),取得系統業者自營或代理的衛星頻道資訊,本來就應該主動公開,讓人民檢視。

政府資訊公開的制度,是為便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民知的權利,增進人民對公共事務的瞭解、信賴及監督,並促進民主參與而設(高雄高等行政法院97年訴字第708號判決參照)。如果NCC不公開相關資訊,人民如何增進對公共事務的瞭解,知的權利又該如何受到保障。

或許,有人會認為衛星頻道自營或代理的資料,屬《政府資訊公開法》第18條業者的「營業上祕密」而不應該公開。然而,若詳細探究第18條第7款但書之規定,系統與頻道垂直整合的資訊,涉及媒體集中度之計算,牽涉人民受到《憲法》保障言論自由的實現,應該是「對公益有必要」之政府資訊,自應公開接受公眾檢視。公開產業資料,NCC責無旁貸。

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