行政院膽敢九度拒絕副署法律 國會多數還剩下啥實質意義？

(鄒志中特稿) 台灣民主政治正在出現一個值得警惕的現象：台灣人民透過選舉選出立法委員，立法院經過議事程序、辯論及表決，三讀通過法律，行政院卻可以透過不副署，讓國會的立法成果無法順利進入公布程序。這究竟是憲政制度中的惡意權力濫用，還是行政權逐漸凌駕立法權的開始？

行政院長卓榮泰第九度不副署立法院通過的法案，最新爭議涉及《老人福利法》修正案，內容包括65歲以上長者健保費補助。行政院認為相關修法涉及財政負擔、健保制度及世代公平，因此拒絕副署。乍看之下，這是一場老人福利與財政紀律的政策辯論；但真正值得關注的，並不是政府究竟應不應該替長者支付健保費，而是行政院是否可以在不循覆議程序的情況下，單方面阻止國會三讀通過的法律？如果答案是肯定的，那麼台灣憲政制度原本設計的權力制衡，就必須重新檢視。

因為民主政治最重要的原則，不是誰掌握行政權，誰就可以決定所有政策；也不是誰擁有國會多數，誰就能不受任何限制。真正的民主，是不同權力機關各有職權，也各自受到制度約束。問題在於，當行政院可以不接受國會決議，卻又不必承擔覆議失敗後的政治責任，台灣的半總統制是否正在出現新的權力失衡？

長者免健保費，為何地方可以做，中央卻不能做？

這次爭議最值得玩味的地方，是民進黨中央與地方政治人物對同一項政策，竟然出現截然不同的態度。桃園市長候選人黃世杰、台南市長候選人陳亭妃、新竹市長候選人莊競程、彰化縣長候選人陳素月，都曾提出65歲以上長者健保費全免的政見。嘉義市長候選人王美惠及屏東縣長周春米，也提出相關的補助構想。更具政治諷刺意味的是，賴總統替陳素月輔選時，還曾以長者免健保費作為地方福利政見加以宣傳；在周春米的活動場合，也曾肯定明年要免老人健保費的構想。

如今，行政院卻以財政負擔及健保互助精神為由，拒絕副署立法院通過的相關修法。民進黨當然可以解釋，地方政府自行編列預算補助，與要求中央政府承擔全國性支出，兩者在財政權責上有所不同。這項說法並非完全沒有道理。但問題並沒有因此消失。

如果長者免健保費是一項值得爭取的福利，為何地方政府提出就值得肯定，立法院要求將其制度化卻變成破壞健保的公平？如果這項政策確實有財政疑慮，民進黨地方候選人在提出政見時，是否也應該接受相同標準的檢驗？政策可以因為財政能力不同而有不同設計，但不能因為政治位置不同，就採取兩套完全不同的評價標準。這不僅只是政策一致性的問題，更是政治誠信的問題。

當中央與地方的政策論述互相矛盾，最後受到衝擊的，不只是民進黨候選人的政治信用，也是台灣人民對政府施政的信任度。當然，長者健保費由公帑負擔，確實必須進一步評估財政來源、所得差異、補助對象及世代公平。真正值得討論的，應該是如何建立兼顧財政永續與老人照顧的制度，而不是把所有政策爭議都轉化為朝野政治對抗。

然而，政策是否妥當，與行政院能否拒絕副署，是兩個不同層次的問題。不能因為自己不喜歡一項法律，就把行政權變成另一個立法機關。台灣的健保制度原本就建立在世代互助與風險分攤之上，任何大幅調整都應該經過透明的精算與公開辯論。地方候選人可以提出局部補助，因為那屬於地方自治的範疇；但當國會嘗試將類似構想提升為全國性法律時，行政部門若直接以不副署回應，等於跳過了覆議這個憲法明定的府院衝突處理機制。這種做法短期或許能阻止特定法案生效，長期卻可能侵蝕立法制度的可預期性。

更深一層來看，這反映了台灣福利政治的結構性困境。人口老化加速、財政壓力上升、年輕世代對代際公平的敏感度提高，任何涉及長者支出的政策都容易變成政治符號。地方選舉中，候選人傾向提出可見度高、立即生效的福利承諾；中央政府則必須面對全國預算的總量限制與健保財務的長期永續。兩者之間若缺乏制度性的協調與說明義務，就容易出現「地方喊好、中央喊停」的撕裂感。這種撕裂不只傷害執政黨內部的一致性，也讓台灣人民難以判斷政策辯論的真實基礎究竟是財政的理性，還是基於政治背後的精明計算？

九次不副署，行政院是否正在創造憲法沒有明文授予的否決權？

這場憲政爭議的核心，在於《憲法》第37條。該條規定，總統依法公布法律、發布命令，須經行政院長副署，或行政院長及有關部會首長副署。副署制度的本意，是透過責任政治，讓行政院長對總統的相關行為共同負責。但副署究竟是責任承擔？還是行政院長可以自行決定是否讓法律公布的實質否決權？這是目前憲政爭議必須正面回答的問題。

支持行政院不副署的人，可能主張副署權本身就是行政院長的憲法職權，既然憲法沒有明文規定行政院長在任何情況下都必須副署，便不能將副署解釋成毫無裁量空間的形式程序。這種解釋並非完全沒有憲法論述上的討論空間。然而，問題在於，憲法條文不能孤立解釋，必須與整體憲政制度及權力分立原則一起觀察。

《憲法增修條文》第3條已經規定，行政院對立法院決議認為有窒礙難行之處，可以經總統核可，在法定期限內移請立法院覆議。如果立法院經表決後維持原決議，行政院長即應接受該決議。這套制度的意義非常清楚：行政院可以對立法院的決議表示反對，也可以提出政策與法律上的理由，但最終必須接受憲法所設定的程序結果。如果行政院可以在覆議程序之外，另外創造一個不副署的否決機制，那麼覆議制度的存在意義就會受到嚴重的挑戰。

更值得追問的是，行政院不副署之後，立法院究竟可以透過什麼程序予以推翻？覆議有法定期限、也有表決程序，更有明確的憲法規範；但不副署如果沒有相對應的反制憲法程序，就可能使行政院長取得一種比覆議權更難制衡的憲法權力。這才是九次不副署真正值得警惕的地方。

必須強調，行政院長是否具有拒絕副署的憲法裁量，以及其界線究竟在哪裡，仍涉及憲法解釋與憲政慣例的爭議，不能僅憑政治立場就宣告任何一方必然違憲。但有一件事不應模糊：行政權不能自己提出違憲指控、自己決定法律不應執行，最後再以自己的判斷作為阻止法律公布的唯一依據。否則，行政權與司法權的界線將逐漸模糊，憲法設計的權力分立也會失去實質的意義。

從比較憲政的角度觀察，半總統制國家通常會在行政與立法衝突時，設計明確的化解機制。法國的覆議與解散國會、其他國家的建設性不信任案，都是為了避免權力真空或單方面否決。台灣的設計原本也有覆議作為安全閥，但當行政院選擇不使用覆議、改以不副署作為實質阻止手段時，等於在憲法明文程序之外，創造了一個模糊地帶。這個模糊地帶一旦常態化，就會成為未來任何執政黨都可能沿用的先例。今天民進黨可以用來阻擋在野黨主導的法律案，明天其他政黨同樣可以用來阻擋對手的立法成果。憲法制度一旦失去一致性，就難以維持其正當性。

國會實質過半，為何仍然無法有效制衡行政院？

2024年立委選舉後，國民黨取得52席，民眾黨取得8席，在野陣營形成國會實質過半的政治結構。照理說，這樣的國會多數應該可以透過立法、預算審查、質詢及調查權，對行政院形成有效制衡。但現實卻是，國會通過的法案不斷遭遇行政院反制，藍白政黨即使掌握立法院多數席次，也難以將表決優勢轉化成實質治理能力。

這暴露出兩個問題:第一，是台灣半總統制下的行政權與立法權，缺乏足夠成熟的衝突處理機制。第二，是藍白合作雖然可以在立法院形成表決多數，卻未必能在面對重大憲政危機時，形成一致且可執行的政治策略。國民黨與民眾黨可以共同推動法案，也可以在部分民生議題上合作，但當爭議升高到倒閣、釋憲及國會解散等重大憲政選擇時，藍白兩黨就必須面對更複雜的政治風險。

以不信任案為例，依照憲法增修條文，立法院可以經全體立法委員三分之一以上連署提出，並經全體立法委員二分之一以上贊成，通過對行政院長的不信任案。行政院長必須在十日內辭職，並得同時呈請總統解散立法院。這意味著倒閣並不是沒有代價的政治手段。對國民黨而言，重新選舉可能造成席次變動；對民眾黨而言，如何維持關鍵少數的政治價值，也是一項考驗。於是，藍白兩黨陷入一種矛盾：國會藍白兩黨雖有過半的席次，卻不一定願意承擔真正使用憲政制衡工具的政治成本。這正是行政院可以持續掌握政治主動權的最重要原因之一。

但也不能因此將所有責任都推給在野黨。民主制度不應該建立在國會必須冒著解散風險才能監督行政院的前提之上。立法院應該有足夠有效的調查、聽證、文件調閱及預算監督工具，讓行政權受到持續而制度性的約束。如果國會只能表決，卻無法有效監督；只能通過法律，卻無法確保法律依法公布，所謂國會多數就可能只剩下數字上的優勢。

更深一層，這也反映了台灣政黨政治的成熟度問題。藍白合作多半是建立在「反對執政黨」的共同基礎上，而非共同的治理藍圖。當爭議停留在民生法案時，合作相對容易；一旦上升到憲政結構與權力重新分配，雙方就必須計算各自的政治風險與選民基礎。這種計算本身無可厚非，但若長期缺乏處理衝突的制度性解決方案，就會讓行政權持續處於相對優勢地位。國會多數若只能通過法律案、卻無法確保法案進入生效程序，那麼多數決的意義就毫無意義，被執政黨完全拿捏？

從不副署到媒體與民調，民主政治正在失去共同的事實基礎？

這場憲政爭議並不是孤立事件。觀察2026年九合一選舉，另一個值得注意的現象，是政治競爭逐漸從政策辯論轉向民意認知的爭奪。台北、新北、高雄、台中及新竹市，各家民調出現不同程度的領先反轉。以高雄市為例，2026年10月30日一份調查顯示賴瑞隆43.2％、柯志恩43.1％，幾乎平手；2026年11月2日另一份調查卻顯示賴瑞隆47.8％、柯志恩27.4％。台中也出現類似情況。2026年11月2日佛光大學調查顯示江啟臣38.3％、何欣純28.1％；2026年11月3日另一份調查卻顯示何欣純41.1％、江啟臣30.4％。

這些差異雖還不能直接證明有人在操縱民調。不同的調查日期、抽樣方式、訪問模式、問卷設計及加權方法，本來就可能造成結果差異。但當不同調查在極短時間內出現方向相反的結果，民調機構就有責任更透明地揭露調查方法。委託者是誰？經費從哪裡來？抽樣框如何建立？未表態者意見如何處理？是否使用非機率網路樣本？所公布的抽樣誤差是否適用於該調查方法？這些問題都應該接受更公開的檢驗。

因為民調不只是測量民意，也可能影響民意。當政治人物反覆引用有利於自己的數字，特定媒體又刻意透過聳動標題放大，選民就可能逐漸將民調結果當成選舉趨勢，甚至產生從眾心理。當民調成為政治宣傳的工具，民主政治就可能從政策競爭轉向認知競爭。同樣的問題，也出現在媒體自由與政治動員之間。當媒體對執政者的批判被視為政治敵意，當不同政治立場被簡化為親中、反中或認知作戰，新聞自由也會面臨壓力。

但捍衛新聞自由，不能只是要求自己支持的媒體享有無限的言論空間，更必須保障不同立場的媒體都能在法律規範下獨立運作。媒體可以有立場，民調可以有誤差，政治人物可以有自己的論述；但不能讓政治權力決定什麼可以被討論、什麼只能被接受。民主最重要的資產，不是所有人都必須有相同意見，而是不同意見可以在共同的事實基礎上公開辯論。

當憲政爭議本身也被快速簡化為「藍綠對決」或「誰在護航誰」的政治敘事時，真正需要被討論的制度問題就會被擠到邊緣。行政院九次不副署究竟有沒有憲法依據？覆議制度是否被繞過？國會多數的實質效力如何被界定？這些問題都需要更冷靜、更持續的公共討論。若公共領域只剩下民調數字與情緒動員，台灣民主制度豈不就逐漸形成「劣幣趨逐良幣」的惡性競爭？

從2026地方選舉到2028總統大選，真正的考驗是制度能否承受政治競爭

2026年九合一選舉，表面上是地方首長、議員及地方治理的競爭，實際上也將成為賴政府執政能力的一次重要期中考。民進黨有執政優勢，也有行政資源與政治動員能力；國民黨則必須思考如何整合地方派系、中央政策與候選人形象；民眾黨則必須在藍白合作與自身政治定位之間取得平衡。柯文哲與蔣萬安的合作、柯志恩與蔣萬安的北高連線，以及黃國昌跨區輔選，都反映在野陣營正在尋找突破政治困境的方法。

但藍白合作如果只是為了打敗民進黨，卻沒有提出更完整的國家治理方案，即使贏得地方選舉，也未必能建立2028年的執政正當性。反過來說，民進黨如果只把選舉當成對抗在野黨的政治動員，卻忽略行政權與立法權的衝突、民生經濟的壓力，以及社會對公平正義的期待，即使免強維持執政，也可能逐漸失去台灣人民的信任。

台灣目前最值得警惕的，不是藍綠誰的聲量比較大，也不是哪一位候選人的民調領先，而是民主制度本身是否還能正常運作。股市創新高，不代表每個家庭都感受到台灣經濟的繁榮；台灣GDP成長，不代表台灣年輕人就買得起房子；地方造勢人潮眾多，也不代表候選人真正理解基層人民的生活困境。同樣的，立法院通過多少法案，也不代表行政權就必須無條件接受所有的決議；但行政院也不能因為掌握行政資源，就把國會多數當成可以任意忽略的政治障礙。

民主政治的價值，在於讓不同權力彼此制衡，讓不同政黨可以和平競爭，讓人民有權透過選票改變政府。這才是台灣民主最值得珍惜的制度資產。從2026到2028年，真正的考驗不在於誰贏得更多席次，而在於制度能否承受激烈的政治競爭而不至於變形。若每一次重大爭議都只能靠政治實力而非憲政程序去解決，那麼憲政制度的本身就會逐漸失去權威。

台灣不能走向「優雅的獨裁」，更不能讓例外成為制度

民主倒退未必都以軍事政變或突然戒嚴的方式發生。有時候，它是從一個看似合理的例外開始。第一次不副署，可以解釋為特殊情況；第二次不副署，可以說是維護憲政秩序；但當不副署逐漸成為行政院處理國會決議的常態工具，台灣人民就必須追問：這項可以無限次數濫用「不副署」權力已經無法無天、無人可管？邊界線在哪裡？又該由誰來監督？

如果行政院可以自行決定哪些國會通過的法律應該執行，哪些可以不予副署，那麼台灣人民透過選舉建立的國會多數，不就永久失去實質「立法權」的意義？這不是單純的藍綠對抗，而是所有政黨都必須面對的憲政問題。今天執政的是民進黨，未來也可能是國民黨或其他政黨。假如行政院長可以在自己不認同國會決議時，就可以恣意透過不副署來阻止所有法律的公布，那麼這項權力將來也可能落在不同政黨手中。

民主制度不能只在自己執政時才講權力制衡，也不能只在自己是少數時才要求尊重國會。憲政原則必須具有一致性，不能因為政治立場而改變。因此，行政院應清楚說明九次不副署的憲法依據、適用範圍及法律效果；立法院也應提出具體的憲政救濟與制度改革方案，不能只停留在政治抗議。

更重要的是，朝野應該重新建立基本的憲政共識：行政權不能取代立法權，立法權不能無視憲法，司法權也不能淪為政黨攻防的工具。當人民開始懷疑選票能否真正改變政府，當國會通過的法律能否順利進入制度程序都成為政治角力，民主就不再只是選舉日的投票，而是整個國家制度能否正常運作的問題。

台灣經歷數十年的民主化，付出許多世代的努力，才建立今天的自由與民主。台灣不能讓民主只剩下選舉的表面形式，卻逐漸失去權力制衡的實質。行政院九次不副署行為，應該成為台灣重新檢視憲政制度的警鐘，而不是行政權不斷擴張的起點。

台灣的民主制度不是執政者的恩賜，國會也不是行政院的附屬機關。台灣人民的選票既然可以選出朝野輪替的政府，就必須有能力透過更明確的憲政制度監督政府。這才是台灣絕對不能失去的民主底線。