【專欄】行政院與立法院僵局之解套

文/莊勝榮(律師)

最近有一些立法院通過的法律，卓榮泰院長以侵害行政權、違法及違背權力分立而違憲等理由拒絕副署，引發在野立委抨擊。究竟憲法第37條規定總統依法公布法律，須經行政院長副署，其性質為何？何以制憲時如此規定？如憲法法庭不予釐清或不修憲，將來漫長的歲月，無論誰執政，都有可能再度發生，造成國會與行政院僵局，非國人之福。

民國35年制憲時，以中國大陸為領土及人口範圍，為防止國家元首獨裁，必須由最高行政機關首長行政院長共同簽署，承擔政治責任與執行責任，因此制憲時副署之性質在防止總統獨裁。

副署制度經過幾次修憲，從未更動過，憲法上最高行政機關為行政院也未變動。經總統直選已歷30年，民眾會認為已經總統直選了，最高行政機關應該是總統，怎麼還是行政院？憲法的規定與民意有極大的落差。

副署的實質權力大小，取決於中央政府體制。在英國、日本屬於內閣制，且有國王或天皇的國家，這種頭銜只不過是國家象徵，沒有實質的政治權力。所有法案與命令由內閣實質決定，元首發布法令，首相或總理副署是形式要件，代表內閣負起政治責任。

在雙首長制或半總統制的國家，如台灣及法國，中央政府體制採雙重權力核心制，總統有國防、外交、兩岸之實權，行政院長負責其他之行政責任，並對立法院負責。

當閣揆不同意總統「將」公布的法令時，拒絕副署，憲政上造成衝突，爭點為合憲或違憲。肯定說（合憲說）認為，閣揆不認同將來總統公布的法律政策，有權力拒絕簽署，不違憲。否定說（違憲說），認為總統已由人民直選，行政院長由總統任命，閣揆拒絕副署，等於架空總統，違背憲政倫理。亦有認閣揆無權力制衡國會，副署為其義務，拒絕副署違憲。重要的是，立法院通過的法律，代表國會意志？還是總統意志？在朝小野大時，落差很大。

憲法經過多次修改，抄襲半套的法國雙首長制，法國總統有主動解散國會的權力，以解決行政與國民議會之僵局。台灣則沒有主動解散權。台灣的閣揆覆議權（否決權），沒有賦予像美國總統有1/3的否決權，國會若要讓法案生效，重新審議需2/3以上參、眾議院通過。台灣的閣揆覆議權有等於沒有，因為立法院再審議以1/2通過即可。

總之，中華民國這部憲法，不像內閣制，也不像雙首長制，也不像總統制，東拼西湊，根本是四不像，必須大翻修，否則行政權與立法權的衝突或僵局仍然會重演，非國家及人民之福。

修憲的門檻必須先從3/4調降為2/3，否則難修。立法院若有共識，似可先討論修憲門檻，等修憲通過降低門檻後，再討論其他實質內涵。在未修憲前，立法院若對閣揆拒絕副署不認同，可聲請釋憲，讓憲法法庭一錘定音。立委亦可倒閣（不信任投票），避免僵局持續，內耗國力。