〈專文〉台灣低薪二十多年無解：不能只調最低工資，更要檢討外勞政策

文／高登信

軍公教加薪、國公股企業加薪、上市櫃公司加薪，以及勞工基本工資（最低工資）調升，是完全不同層次的問題。
軍公教調薪，是政府人事與預算政策；國公股企業及上市櫃公司的調薪，主要涉及企業經營、獲利與薪資分配；而最低工資則是政府替勞工設定的「薪資下限」。

因此，當政府宣布調高基本工資時，不能就此認為「台灣勞工低薪問題已經獲得解決」。恰恰相反，我認為台灣真正應該面對的問題是：

為什麼台灣的低薪困境已經超過二十年，最低工資調了一次又一次，問題卻始終沒有根本解決？總統知道這個問題嗎？勞動部真正面對這個問題了嗎？

我認為，除了產業結構、企業生產力及所得分配之外，至少有兩項制度必須重新檢討：
第一，最低工資制度；第二，外籍勞工政策。這兩個制度如果沒有重新設計，台灣很可能永遠陷在「最低工資逐年調高，但整體薪資結構仍然偏低」的循環裡。

一、最低工資不是薪資成長政策，而是最低保障政策
最低工資的本質，是保障勞工不能低於某一個薪資底線。
問題在於，如果政府把「調高最低工資」當成解決低薪問題的主要工具，就容易忽略真正的問題：
台灣需要的不是只有更高的薪資下限，而是整體薪資結構往上移動。
也就是說：

最低工資 → 解決「不能太低」
企業薪資 → 解決「一般勞工應該領多少」
生產力與產業升級 → 解決「為什麼企業能不能支付更高薪資」

這三件事情不能混為一談。
澳洲就是很值得研究的例子。澳洲除了 National Minimum Wage，還有針對不同產業、職業的 Modern Awards，形成一套多層次的最低薪資制度。2026年7月起，全國最低工資為每小時26.44澳元，而 Award 最低工資同步調升4.75%。這與台灣單純以「全國最低工資」作為主要政策工具，有很大的不同。

二、美國告訴我們：最低工資可以不是「一國一價」
美國又是另一個值得研究的制度。美國有聯邦最低工資，但州政府、地方政府可以訂定更高的最低工資，因此實際最低工資並不是全國完全一致。2026年美國聯邦最低工資仍為每小時7.25美元，但各州及地方政府可以設定更高標準。
這種制度背後反映一個重要概念:不同地區的生活成本、產業結構與勞動市場不同，薪資制度未必要完全「一體適用」。台灣雖然國土不大，但是台北、新竹與偏鄉地區的生活成本、產業結構及勞動市場條件也並不相同。因此，未來台灣是否可以研究更具彈性的「全國底線＋產業／地區薪資標準」，值得認真討論。

三、新加坡更值得台灣研究：沒有傳統最低工資，不代表放任低薪
這可能是台灣最值得思考的地方。
新加坡長期沒有採取傳統的全國法定最低工資制度，而是逐步建立 Progressive Wage Model（漸進式薪金模式），將低薪產業的薪資提升與技能、職務、訓練及生產力結合。

也就是：
不是單純命令企業「加薪」，而是設計制度讓勞工的技能、職級、生產力與薪資一起往上走。而且新加坡的外籍勞工制度，也不是單純「開放外勞」或「禁止外勞」二選一，而是透過工作准證、外勞配額、外勞稅（levy）等方式管理。這一點非常值得台灣借鏡。

2012年高為邦先生的文章〈台灣應借鑒新加坡外勞政策〉，以及童文薰女士同年〈台灣的經濟困局是自設圍城〉，其實早已從不同角度提出類似問題。今天回頭看，這兩篇十多年前的文章仍然具有相當程度的政策啟示。

四、真正值得台灣檢討的，是「外勞政策與低薪」之間的關係
我並不是主張台灣不要外勞。台灣人口老化、少子化，長照、農業、營造、製造等產業確實存在人力需求，外籍勞工在台灣經濟中已經具有重要功能。
真正應該問的是：
我們是不是用「大量相對低成本的外籍勞動力」，解決了企業短期缺工問題，卻同時降低了企業投資自動化、提高生產力、改善工作環境及提高本國勞工薪資的誘因？如果答案部分是「是」，那麼外勞政策就不只是移民政策或勞動政策，而是：
產業政策＋薪資政策＋人口政策＋生產力政策。

這才是台灣真正需要面對的問題。外勞不是問題本身。錯誤的外勞制度設計，才可能成為低薪結構的一部分。

五、台灣應該學新加坡的「管理機制」，而不是照抄新加坡
我認為台灣不能簡單地說：「新加坡沒有最低工資，所以台灣也應該廢除最低工資。」這樣太簡化。

新加坡現在其實也已經透過漸進式薪資制度與 Local Qualifying Salary 等機制，提高低薪勞工的薪資保障；外勞也受到配額、工作准證及外勞稅等制度管理。所以真正值得台灣借鏡的，是：
政府如何把「外勞數量、企業用人成本、本國勞工薪資、技能提升與生產力」放在同一套制度裡思考。這才是政策的核心。

六、台灣可以重新設計「外勞成本」，而不是只管外勞人數
我認為未來台灣可以研究一個新的制度：
外勞越容易取代本國低薪勞工，企業就應該付出更高的制度成本；企業越能透過自動化、技術升級、培訓本國勞工提高生產力，則可以獲得更多政策誘因。

換句話說：
不是「反外勞」。
而是：
讓低成本外勞不能成為企業長期維持低薪的最便宜選項。
例如可以研究：
依產業缺工程度設定外勞配額。以外勞稅調節企業使用外勞的成本。外勞成本與本國勞工薪資成長建立連動機制。
企業若提高本國勞工薪資、技能及生產力，可獲得稅賦或投資優惠。鼓勵企業以自動化、AI、機器人取代「低技術、低薪、低生產力」的勞動模式。外勞政策從「補充人力」逐步轉向「促進產業升級」。

如此才可能形成：
缺工 → 加薪 → 自動化 → 生產力提高 → 企業提高附加價值 → 勞工薪資提高
而不是：
缺工 → 引進低成本外勞 → 低薪持續 → 生產力提升誘因下降 → 再引進更多外勞。兩種政策所形成的經濟結果，可能完全不同。

七、真正需要改革的是「低薪均衡」
台灣最大的問題，可能不是企業沒有賺錢，也不是最低工資不夠高，而是長期形成了一種「低薪均衡」。企業希望降低成本。勞工希望提高薪資。政府擔心企業成本增加、物價上漲與產業競爭力。於是政府每年調一點最低工資，企業則在部分產業加薪，部分產業仍維持低薪。

最後形成：
最低工資一直往上走，但整體薪資結構沒有同步往上移。這就是為什麼二十多年後，我們仍然在討論「台灣勞工為什麼低薪」。

八、因此，我認為總統與勞動部長真正應該回答的問題不是「基本工資明年要調多少」
而是：
第一，台灣為什麼二十多年來始終沒有建立有效的薪資成長機制？
第二，最低工資制度是否需要重新設計，而不是每年只討論調多少？
第三，外籍勞工制度是否在某些產業形成了壓低薪資的結構性誘因？
第四，能不能借鏡新加坡的外勞配額、外勞稅與漸進式薪資制度？
第五，能不能研究澳洲「全國最低工資＋產業／職業Award」的多層薪資制度？
第六，能不能借鏡美國聯邦、州與地方不同層級的最低工資制度？
台灣不需要照抄任何一個國家。
但是，如果二十多年來同一個問題一直無法解決，就代表我們有必要跳脫台灣自己的政策框架，看看別人到底是怎麼處理的。
我認為，台灣真正需要的不是「最低工資政策」，而是更完整的：
「薪資成長政策」
讓：
最低工資保障底線
＋
外勞政策避免低薪陷阱
＋
產業升級提高生產力
＋
企業獲利合理分享給勞工
＋
技能提升帶動薪資成長
最後形成一個正向循環。
政府真正的責任，不只是宣布明年基本工資增加多少，而是要讓台灣的經濟成長，真正轉化成多數勞工可以感受到的薪資成長。如果二十多年後，我們還只能靠「每年調高最低工資」來證明政府有在照顧勞工，那麼恐怕應該反過來問：這套制度本身，是不是已經到了必須改革的時候？