【蔡先靖專欄】歐洲可能承擔美國放棄的角色

在川普總統的領導下，美國對歐洲的態度發生了180度大轉變，給地緣政治和經濟帶來了衝擊。儘管許多歐洲領導人預計川普政府將採取更多保護主義措施並逐步減少美國的安全承諾，但很少有人預料到，在他就任後的頭幾個月內，川普就會公開挑起與烏克蘭的爭端，威脅對歐洲徵收 50% 的關稅，將歐盟形容為“貿易比中國更糟糕”，並開始制定削減歐洲大陸駐軍的計劃。

西奧多·邦澤爾和艾琳娜·里巴科娃(Theodore Bunzel and Elina Ribakova) 發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<歐洲需要發揮什麼領導作用>( What Europe Needs to Lead)中，提出美國自我破壞呼籲歐洲自助(American Self-Sabotage Calls for European Self-Help)的說法。西奧多·邦澤爾是 Lazard Geopolitical Advisory 的董事總經理兼主管。他曾在美國駐莫斯科大使館政治部門和美國財政部工作。ELINA RIBAKOVA是彼得森國際經濟研究所和布魯蓋爾的非常駐資深研究員，也是基輔經濟學院國際事務計畫主任。

美國自我破壞為歐洲創造了獨特的機會

毫無疑問，華盛頓的敵對態度為歐洲在貿易、經濟成長和國防方面帶來了新的阻力。美國關稅可能會使歐洲的GDP成長率下降高達0.5%，而在許多歐洲國家預算緊張的情況下，加強國防建設可能會使歐洲每年額外支出超過GDP的1.5%。令人擔憂的不僅是美國的壓力。歐洲如今孤立無援地面臨著多方面且相互交織的挑戰：全面進入戰爭狀態的俄羅斯復仇主義、威脅歐洲工業的中國出口產能過剩、以及歐洲大陸自身每年約 1% 的低迷增長率。

但美國的撤軍和經濟上的自我破壞也為歐洲在國內外創造了獨特的機會。政府混亂的關稅政策、超出預算的稅收法案以及對聯準會的攻擊令投資者和企業感到恐慌，許多投資者和企業紛紛撤離美國，轉而在歐洲和其他地方尋找安全港。今年 3 月，美國銀行對 198 位全球投資者進行了一項月度調查，調查對像管理的資產總額接近 5,300 億美元，調查結果顯示，投資者的資金從美國股市流向歐洲股市，這是該調查歷史上最大規模的一次。

隨著華盛頓轉向國內，西方正拼命尋找新的領導者來維護安全和經濟規範。如果歐洲打好牌，它就有可能承擔美國放棄的角色。幸運的是，歐洲需要進行的改革是明確的。歐洲領導人應加強對國防和關鍵技術等戰略領域的公共投資和協調。他們必須透過經濟改革來確保歐盟的長期競爭力。他們還需要簡化製裁和貿易政策關鍵方面的決策。

歐盟需要與烏克蘭、英國和土耳其密切合作

從某種程度上來說，非洲大陸已經朝著這個方向發展。今年3月，德國通過了一項5,000億歐元（5,420億美元）的經濟刺激計劃，並放寬了政府借貸限額，以支付國防和基礎設施建設費用。同樣，歐盟委員會的「重新武裝歐洲計畫」旨在加速歐盟的防禦能力和協調，向成員國撥款 1,500 億歐元（1,700 億美元）的國防貸款。

但歐洲領導人需要做的還有很多，而且在某些方面仍然缺乏緊迫感。歐盟需要認識到其作為全球第二大經濟體（以GDP計算）的實力，並與烏克蘭、英國和土耳其等歐盟以外的夥伴密切合作。如果中國能做到這一點，它將成為經濟上更強大、政治上更團結、地緣政治上更具影響力的參與者，並成為這個動盪的新地緣政治時代的領導者。

最重要的是，歐洲領導人必須在國防方面投入更多資源。隨著美國撤軍，歐洲現在面臨保護邊境和支持烏克蘭的雙重負擔。目前，歐盟的國防支出約佔其 GDP 的 1.8%，約 3,250 億歐元（3,400 億美元）。為了滿足非洲大陸的國防需求，必須投入接近GDP的3.5%的資金，這一水準將彌補目前在飛彈防禦、遠程火砲和衛星等領域的不足。為了彌補美國對烏克蘭軍事援助的損失，歐盟也必須將對基輔的援助增加一倍，目前每年的援助為 380 億歐元（430 億美元）。總計起來，這些支出每年將增加近 3,600 億歐元（4,090 億美元）的額外年度支出，或占歐盟 GDP 的 1.9%——這是一個令人望而生畏的數字。

歐洲都將與基輔並肩站在一起

然而，主要的資金來源卻隱藏在顯而易見的地方。第一是發行共同債。儘管一些成員國的預算緊張，但歐盟整體上並不緊張。其債務佔GDP的80％。 （相較之下，美國的債務佔其 GDP 的 120%，日本的債務佔 GDP 的 250%。）ReArm Europe 邁出了有益的一步，尋求籌集 1500 億歐元（1700 億美元）的歐盟級債務用於國防開支，但這筆錢隨後將藉給成員國。如果歐盟認真考慮為共同防禦提供資金，它就會發行真正的歐盟防禦債券，作為聯合支出的共同義務。幸運的是，此類措施已有先例。從2020年開始，在新冠疫情期間，歐盟在五年內籌集了5,800億歐元（6,600億美元）。鑑於美國經濟的波動，投資人對歐洲債券、歐盟聯合債務證券的興趣也日益濃厚。

另一個主要資金來源是俄羅斯在歐盟凍結的央行資產，這些資產總額超過 2,000 億歐元（2,270 億美元），可用於資助烏克蘭的國防。現在扣押這些資產將向莫斯科有力地表明，無論美國做什麼，歐洲都將與基輔並肩站在一起。

為了充分利用這些資金來源，歐盟需要建立共同的國防採購和設計協調機構。這項努力將獲得部分回報。正如布魯塞爾智庫布魯塞爾最近發布的一份報告所述，「一體化市場和擴大採購規模相結合，可使單位成本減半。」換句話說，製造某些武器和裝備的成本可能會比現在下降一半。德國基爾世界經濟研究所最近的一項研究估計，如果國防開支佔GDP的比重從2.0%上升到3.5%，那麼整個歐洲的GDP每年將增加1.5%。為了實現這些收益，資金必須在歐洲境內使用，因為目前有很大一部分國防採購來自歐盟以外的供應商。

歐盟籌集資金對戰略領域進行更多投資

但增強國防凝聚力和增加國防開支不足以滿足當前情勢。歐洲也必須利用共同國防開支作為早就該進行的競爭力改革的催化劑，以扭轉其長期成長軌跡。去年發表的兩份重要報告——分別由義大利前總理馬裡奧·德拉吉和恩里科·萊塔撰寫——明確了必要的改革：其中包括完善單一市場、投資戰略領域、在歐盟層面吸引資源、以及改變歐盟決策程序。歐盟委員會已開始根據這些建議採取行動，但還需要做更多的工作。

事實是，儘管歐盟是世界第二大經濟體，但它仍未成為一個完全一體化的單一市場。許多經濟一體化的障礙都是我們自己強加的。國際貨幣基金組織估計，歐盟內部貿易障礙可能相當於商品關稅高達44%，服務關稅高達110%，而商品貿易障礙降低10%可使GDP在10年內成長7%。為了打破這些成長障礙，歐盟需要改善跨境基礎設施（包括能源領域）、協調資本市場監管並消除歐盟內部剩餘的貿易摩擦。

歐洲還需要大幅增加對關鍵技術和清潔能源等戰略領域的公共投資以及成員國之間的協調。挑戰的規模是巨大的：德拉吉的報告建議將關鍵產業的公共和私人投資增加至多 8,000 億歐元（9,100 億美元），約佔歐盟 GDP 的 4.5%。如果歐盟共同資助國防建設，成員國可以將歐盟預算增加到國民總收入的至少 2%，這將使歐盟能夠利用其單一市場來籌集資金，從而對戰略領域進行更多投資。

歐元不會很快取代美元

採取大膽行動的另一個機會在於金融市場領域。隨著華盛頓瘋狂揮舞關稅，並似乎準備增加數萬億美元的美國國債，許多投資者渴望找到美國資產和美元的替代品。美元自今年年初以來下跌了近 10%，標準普爾 500 指數今年以來一直持平，而歐洲斯托克 600 指數的總回報率約為 10%。

可以肯定的是，歐元不會很快取代美元。美元佔外匯存底的57%和出口發票的54%，而歐元則佔20%和30%。目前，歐元缺乏作為全球儲備貨幣所需的流動性。美國國債之所以成為市場的通用語言，部分原因在於其規模和流動性：美國國債的未償餘額為 28 兆美元，每天的成交量接近 1 兆美元，而歐洲債券的未償餘額為 5,780 億歐元（6,570 億美元），每年的成交量僅為 1 兆歐元（1.4 兆美元）。大型投資者傾向於投資流動性強的資產，這樣他們就可以在不影響市場價格的情況下進行數十億美元的交易。儘管歐洲各成員國都有大量未償還債務，但每個國家的債務風險狀況都不同，而且從歷史上看，這些債務都是被購買並持有至到期的。

歐洲可能承擔美國放棄的角色

但用於資助歐洲國防和其他投資的更多共同債務可以開始提供國際投資者所需的流動性，使他們對歐元更加放心。隨著越來越多的投資者將目光投向歐洲，歐洲大陸的利率將會下降，從而降低融資成本並刺激進一步的投資。未來幾年，歐元在全球範圍內發揮更大作用將使歐洲能夠透過制裁、投資限制和其他經濟政策手段在地緣政治中發揮更重要的作用。正如歐洲央行行長克里斯蒂娜·拉加德在本週的演講中尖銳指出的那樣，“提升歐元的國際地位……將使歐洲更好地掌握自己的命運。”

另一個挑戰是歐洲資本市場依然分裂。義大利的投資規則和法規與法國有很大不同，這使得投資變得複雜。歐洲領導人必須加速歐盟長期停滯的「資本市場聯盟」倡議（現稱為儲蓄和投資聯盟），以簡化整個歐盟複雜的金融市場監管格局。這樣做可以釋放歐洲家庭低利率帳戶中35兆美元儲蓄的一部分，並將其用於投資，使歐洲成為對外國人更具吸引力的投資地點。

如果歐洲要在全球經濟治理中發揮更積極的作用，在美國退出的地方介入，歐洲領導人就必須開發一套類似美國的綜合經濟治國工具包。以美國外國資產管制辦公室為藍本的歐盟範圍的機構可能是集中執行製裁的最佳選擇，但短期內從政治角度來看仍不切實際。相反，歐盟應該注重加強成員國在製裁、出口管制和投資審查方面的協調。整個歐盟的貿易規則執行情況仍然極不均衡。歐盟層面的更大協調不僅可以減少監管漏洞，還可以為企業提供一站式服務，減少重複和混亂。

在危機中鍛造

歐盟也需要重新考慮其在製裁等領域的決策過程，因為一致性要求阻礙了有效行動。 （以匈牙利最近威脅否決歐盟延長對俄羅斯制裁為例。）正如德拉吉報告中所建議的那樣，更有勇氣的歐洲理事會應該將合格多數投票制度擴展到更多的政策領域。即使沒有歐盟層面的協議，歐盟國家也可以選擇在製裁和防禦等領域加強彼此之間以及與非歐盟國家（特別是英國）的合作。

歐盟已經可以取代美國對俄羅斯實施制裁。從2024年秋季開始，歐盟與英國對俄羅斯所謂影子艦隊的300多艘船隻實施制裁，這些船隻由俄羅斯用來規避制裁的所有權結構不透明的油輪組成。這比美國制裁的船隻數量多100艘。歐洲已經能夠識別這些船隻並拒絕它們進入港口和提供維修等服務。這些行動表明，歐洲只要集結集體力量就能採取果斷行動。

過去幾個月的動盪使歐洲處於地緣政治的岔路口。面對充滿敵意的美國、咄咄逼人的俄羅斯和經濟掠奪性的中國，歐洲可能陷入戰略漂移和漸進主義，也可能走上大膽改革的道路，在長期內成為更有力的經濟和地緣政治參與者。從試探性措施走向跨越式發展需要克服歐洲自身的內部變革障礙，對一些成員國來說，包括政治不穩定和預算緊張。

歐盟創始人之一讓·莫內在其回憶錄中寫道：「歐洲是在危機中誕生的，是應對危機的解決方案的總和。」與前幾代歐洲領導人面臨的危機一樣，當前這場源於川普政府混亂的危機有可能促使歐洲採取變革性的地緣政治和經濟行動。