【班孟堅專欄】讓莫斯科付出代價

隨著俄羅斯繼續對烏克蘭發動戰爭，以及川普政府減少對基輔的美國援助，歐洲國家加強了對烏克蘭人民的支持。但我們還能夠做得更多。在此關鍵時刻，歐盟應該奪取俄羅斯在歐洲的主權資產，並利用這些資源為烏克蘭提供永續的援助。沃利·阿德耶莫和大衛·希默(Wally Adeyemo and David Shimer) 發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<讓莫斯科付出代價>( Make Moscow Pay)告訴我們扣押俄羅斯資產以資助烏克蘭國防的理由。(The Case for Seizing Russian Assets to Fund Ukraine’s Defense)沃利·阿德耶莫是哥倫比亞大學國際與公共事務學院的卡內基傑出研究員。 2021年至2025年，擔任美國財政部副部長。大衛‧希默是哥倫比亞大學國際與公共事務學院的兼職高級研究學者。 2021年至2025年，他在國家安全委員會任職，包括擔任東歐和烏克蘭事務主任以及俄羅斯事務主任。

烏克蘭的處境將會惡化

2022年2月，就在俄羅斯全面入侵烏克蘭幾天后，美國與七國集團合作凍結了俄羅斯約3,000億美元的資產，其中絕大部分存放在歐洲。在做出這項決定之前，一些歐洲國家提出了經濟和法律上的擔憂，但最終還是同意了。在拜登政府執政期間，美國鼓勵歐洲更進一步，扣押俄羅斯的資金，以便投入使用，而不是凍結在帳戶中。但歐洲領導人不願採取這項額外行動：幾年前提出的類似擔憂仍然存在。

如今，歐洲應該重新考慮。現在奪取俄羅斯主權資產的需要比戰爭開始以來的任何時候都更加迫切。拜登政府授權向烏克蘭提供的美國軍事援助將在未來幾週內耗盡，而川普政府尚未宣布重新向基輔提供援助。俄羅斯總統普丁拒絕了為期 30 天的停火要求，並透過提出極端要求來拖延和平談判，大概是認為隨著美國援助的減少以及中國、伊朗和北韓繼續支持俄羅斯，烏克蘭的處境將會惡化。

歐洲不能承受看到俄羅斯戰勝烏克蘭

過去三年來，歐洲國家向烏克蘭提供了非凡的支持，超出了克里姆林宮的預期。例如，對俄羅斯經濟實施17項制裁。但歐洲需要付出更多努力來填補美國留下的空缺。歐洲不能承受看到俄羅斯戰勝烏克蘭。

歐洲領導人必須加強對烏克蘭的支持，但其公民不必獨自承擔成本。現在是讓俄羅斯為其選擇發動的戰爭付出代價的時候了。透過扣押俄羅斯資產，歐洲各國政府可以向克里姆林宮發出明確訊息，即對烏克蘭的支持將持續下去。此舉可能會改變烏克蘭的談判地位，最終改變戰爭的軌跡。

奪取還是不奪取？

2014年俄羅斯開始攻擊烏克蘭後，莫斯科將大部分主權資產轉移出美國，以減少遭受美國報復的風險。但俄羅斯繼續在其他七國集團國家的金融機構存放價值數千億美元的資產，錯誤地認為這些國家的政府不會願意批准俄羅斯的國家基金。目前，約有 3000 億美元 被凍結，大部分在歐洲。基爾世界經濟研究所稱，考慮到自戰爭開始以來美國和歐洲已向烏克蘭提供了總計約 2,820 億美元的援助，這筆援助金額相當可觀。

拜登政府執政最後一年主張，凍結的資產應該用來支持烏克蘭，但有些盟友不願這麼做。隨著戰爭的持續，以及確保國會為烏克蘭提供額外資金變得越來越困難，美國總統拜登和其他七國集團領導人達成了妥協。 2024年6月，他們同意向烏克蘭提供約500億美元的貸款，並以凍結資產的利息收入償還。這是向前邁出的重要一步，但現在是時候動用全部 3000 億美元來保衛烏克蘭免受俄羅斯的侵略了。

扣押俄羅斯主權資產是正當的反制措施

一些歐洲官員對扣押俄羅斯資產的法律依據提出質疑，認為此舉違反了國際法所規定的主權豁免原則。但有明確且令人信服的法律論點支持奪取俄羅斯的資產。正如聯合國大會在2022年所明確聲明的那樣，俄羅斯入侵烏克蘭違反了禁止侵略的條約，這是所有國家都應承擔的法律義務。俄羅斯肆無忌憚地侵犯烏克蘭主權。作為聯合國安理會常任理事國，莫斯科可以阻止旨在制止衝突的法律和外交努力。在這種情況下，扣押俄羅斯主權資產是正當的反制措施。這是美國國會通過2024年《重建烏克蘭經濟繁榮和機會法案》（REPO）的理由之一，該法案允許總統沒收俄羅斯主權資產。加拿大也通過了類似的法律。

扣押與俄羅斯造成的損害成比例，並且由於俄羅斯有法律義務向烏克蘭賠償戰爭損失，因此扣押是允許的，因為它可以抵消烏克蘭的賠償要求。正如前美國政府官員拉里·薩默斯、菲利普·澤利科和羅伯特·佐利克在《外交事務》中指出的那樣，奪取侵略者資產是有先例的：為了回應伊拉克入侵科威特，美國及其盟友帶頭將凍結的伊拉克資金轉移到一個國際託管賬戶，以支付賠償金。

歐洲官員也擔心，如果他們扣押俄羅斯的資產，其他主權財富管理者將不願意在歐洲投資。但沒有證據顯示扣押俄羅斯資產會導致投資者逃離歐洲大陸。三年前歐洲國家凍結克里姆林宮資產時，投資人並未撤離，無限期凍結資產與扣押資產之間的界線是漸進的。對於資本外逃的擔憂被誇大了。

事實上，今天扣押對歐洲經濟和金融穩定的威脅比戰爭期間的任何其他時刻都要小。對於資產配置者來說，歐洲促進成長和維持經濟穩定的能力——尤其是在投資者仍然擔心美國產出的經濟不確定性的情況下——比俄羅斯主權資產的狀況更為重要。烏克蘭的潛在崩潰對歐洲經濟的威脅更大，因為它可能引發大量烏克蘭難民外流，並鼓勵俄羅斯威脅北約東翼的國家。使用主權資產將有助於加強烏克蘭並防止這種情況發生。

每個人都是贏家——除了普丁

資產扣押的好處遠大於風險。如果沒有美國的援助，歐洲各國政府將被迫在很大程度上自行支持烏克蘭——儘管它們也在投資建立自己的軍事儲備，並為自身日益增長的安全需求做準備。歐洲可以利用俄羅斯的資產來採購基輔急需的武器，資助烏克蘭創新的國防工業基礎，並維護該國的宏觀經濟穩定。作為這一方針的一部分，歐洲領導人應嘗試與白宮談判達成協議，為烏克蘭購買美國武器裝備，首先是防空飛彈，但雙方達成共識，鑑於烏克蘭的緊急需求，美國國防部將優先購買這些武器。如果成功的話，該模式可以擴展到其他美國國防出口。

即使達成停火，烏克蘭仍需要持續的軍事援助，以阻止俄羅斯未來的侵略，並完成耗資數千億美元的艱鉅重建任務。七國集團領導人呼​​籲克里姆林宮為其造成的損失付出代價，但俄羅斯絕不會主動為烏克蘭的重建提供資金。俄羅斯做出補償的唯一現實方式是歐洲將俄羅斯的資產用於幫助烏克蘭在短期內進行防禦並在長期內進行重建。資產扣押還有外交目的。普丁認為，在這場戰爭中時間站在他這一邊，最終對烏克蘭的外國援助將會枯竭。解鎖這3000億美元可能會改變普丁的考量。這筆資金將使歐洲能夠在未來幾年支持烏克蘭，而幾乎不會產生國內政治成本，這可能有助於讓普丁坐到談判桌前。有了這些長期支持，烏克蘭將在談判中擁有更大的籌碼，並更有能力為這場戰爭達成公正和可持續的結果。 因此，關於是否扣押主權資產的爭論必須從理論走向實踐。重要的第一步是歐盟通過自己的《回購法案》，該法案將賦予成員國在自己選擇的時間扣押和使用俄羅斯資產的權力。如果歐盟無法達成共識，那麼管轄範圍內擁有俄羅斯資產的各成員國應在各自的國家體系內採取措施，以便扣押俄羅斯資產。掌握這項權力後，歐洲領導人就應該制定並實施一項計劃，部署相關資產來支持烏克蘭的軍事和經濟。

歐洲也擁有自己的一張王牌

烏克蘭戰爭正處於轉折點：美國對基輔的支持正在減少；在北京、平壤和德黑蘭的幫助下，莫斯科正在繼續入侵；普丁相信他的地位會隨著時間的推移而提高。歐洲國家可以改變這種態勢，為烏克蘭提供持久的支持，並說服普丁進行有意義的談判。美國總統川普多次表示，烏克蘭在和平談判中「沒有牌」。但憑藉俄羅斯的主權資產，歐洲也擁有自己的一張王牌。現在是時候玩這個遊戲了。