【巴枯寧專欄】五角大廈的智囊團岌岌可危

1990年代，蘇聯解體後，華盛頓很少人認為中國是未來的潛在威脅。在這個“單極時刻”，傳統觀點認為，中國一旦成為全球社會的完全一體化成員，就會成為全球社會負責任的利害關係人。然而，在五角大廈內部，一群負責評估戰略環境的分析師卻有不同的看法。他們越來越關注中國領導階層，並得出結論：中國有意打造推翻美國主導的國際秩序所需的能力。他們的發現被證明是有先見之明的，預見了幾十年後大國競爭的活躍回歸以及中國對美國日益增強的軍事挑戰。

小安德魯·F·克雷皮內維奇Andrew F. Krepinevich, Jr.發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<五角大廈的智囊團岌岌可危:不要毀掉戰勝蘇聯並預測中國崛起的辦公室>( The Pentagon’s Endangered Brain Trust:Don’t Gut the Office That Outfoxed the Soviets and Predicted China’s Rise)指出，這些見解來自淨評估辦公室，該辦公室是國防部的一個小分支機構，幾十年來，它透過獨立分析，在為五角大廈高層領導人提供戰略規劃和政策重點方面發揮了至關重要的作用。儘管 ONA 只有十幾個員工，研究預算僅為 2000 萬美元左右（用五角大樓的話來說就是「預算灰塵」），但它卻一次又一次地提供了至關重要且往往是反向的分析，重塑了美國的戰略思維。

安德魯·F·克雷皮內維奇（JR.），是哈德遜研究所的高級研究員，與巴里·沃茨合著了《最後的戰士：安德魯·馬歇爾與現代美國國防戰略的形成》一書。

ONA將不再是一個獨立的戰略思想中心

然而3月13日，美國國防部長皮特·赫格塞斯下令「解散」國家行政辦公室，並指示五角大廈管理人員將該辦公室的員工調往其他地方。他也取消了所有現有的 ONA 研究合約。在宣布關閉辦公室時，赫格塞斯還要求國防部副部長制定一項計劃，以不同的形式「重建」該辦公室，其結構應「符合」部長的優先事項。但訊息似乎很明確：ONA將不再是一個獨立的戰略思想中心，而這個中心往往透過挑戰傳統觀念來貢獻至關重要的、有時甚至是範式轉移的見解。回顧辦公室的非凡歷史就可以看出，這項決定需要緊急重新審視。

馬歇爾領導該辦公室超過四十年

ONA 成立於 1973 年，是國務卿亨利·基辛格和國防部長詹姆斯·施萊辛格達成協議的結果。該辦公室負責向國防部長提供美國和蘇聯軍事競爭的獨立評估，包括競爭的現狀和趨勢、美國的比較優勢和劣勢領域，以及未來問題和機會的來源。 「淨評估」是該辦公室獨有的一種戰略規劃形式，由其創始主任安德魯·馬歇爾 (Andrew Marshall) 制定和完善，五角大樓外的國防專家稱他為“你從未聽說過的最有名的人”，而五角大樓內部則稱他為“尤達”。馬歇爾領導該辦公室超過四十年，直到2015年退休。他指示員工對當前的傳統觀點「保持不懈的懷疑」。 “我們來這裡是為了告知訊息，而不是為了取悅”，他這樣表示 ONA 應該始終敢於說實話。為了防止調查結果受到國防部官僚機構的阻礙或淡化，ONA 被指示將其直接轉發給五角大樓的高層領導。

在制定 ONA 之時，美國國防政策制定者在與蘇聯的無休止的鬥爭中面臨著一個關鍵的戰略問題：時間站在美國一邊，還是站在克里姆林宮一邊？情報界得出的結論是，俄羅斯的經濟規模大約是美國的一半，但卻以某種方式部署、維持和現代化了一支規模大得多的軍隊，儘管其軍事開支佔國內生產總值的比例與美國相同，約為 6%。簡而言之，如果中央情報局的調查結果正確，那麼美國的長期前景將不太樂觀。

部署世界上最廣泛的防空網絡

鑑於該問題的戰略意義，ONA 進行了自己的評估。與當時華盛頓的假設相反，中央情報局發現蘇聯的軍事擴張對蘇聯經濟帶來的負擔比中央情報局認為的要大得多。正如馬歇爾所說，蘇聯領導人非但不是“奇蹟創造者”，反而將其國家財富的很大一部分用於軍事——長期來看，他們很難，甚至不可能維持這樣的水平。換句話說，時間站在美國一邊，沒有必要以弱勢地位與莫斯科進行談判。由於 ONA 的評估，中央情報局修改了其估計，報告稱蘇聯的軍事負擔消耗了該國 GDP 的 16% 至 18%。 （事實上，冷戰結束後出現的蘇聯經濟數據顯示這一水平甚至更高。）

幾年之內，ONA 有時違反直覺的發現——以及對敵人如何對特定美國軍事計劃做出反應的仔細考慮——將對國防戰略產生深遠的影響。乘坐B-1轟炸機。 1977年，吉米·卡特總統取消了該計劃，部分原因是由於美國擁有陸基和海基核彈道飛彈，因此不需要能夠突破蘇聯防空系統的戰略轟炸機。但 ONA 的分析為五角大廈高層領導提供了不同的視角：它指出，蘇聯對一個邊境長達 37,000 英里的國家實行極權統治，非常擔心空襲威脅，並建立了一支名為 PVO Strany 的獨立軍事部門，以部署世界上最廣泛的防空網絡。事實上，蘇聯在防空方面的投入往往比在核武力量上的投入還要多。

ONA 吸引國家最優秀戰略人才的能力

按照這種邏輯，美國有充分的理由繼續部署 B-1：戰略轟炸機計畫將強化莫斯科對防空進行大量投資的傾向，其成本遠遠超過美國採購和維護 B-1 機隊的花費。 1981年，雷根政府根據ONA的評估結果重啟了該計畫。多年後，美國分析家 計算出，蘇聯在防空方面的投入大約是華盛頓在轟炸機上投資的十倍 ，但他們仍然沒有能力擊敗美國的空襲。用他們的話來說，蘇聯的防空計畫是「極其昂貴的失敗」。

在其歷史進程中，ONA 同樣善於辨識戰爭中可被美國利用以獲得優勢的破壞性變化。在柏林圍牆倒塌的前一年，該辦公室組成了一個名為「綜合長期戰略委員會」的組織。其成員包括前國家安全顧問茲比格涅夫·布熱津斯基、前北約盟軍最高司令安德魯·古德帕斯特、哈佛大學政治學家塞繆爾·亨廷頓、國防部政策副部長弗雷德·伊克勒、前國家安全顧問兼國務卿亨利·基辛格以及核戰略家艾伯特·沃爾斯特特——這個群體反映了 ONA 吸引國家最優秀戰略人才的能力。委員會發現，先進感測器、精確打擊武器和快速提升的運算能力的出現將使軍事行動能夠以全新的、更有效的方式進行。蘇聯人將這套能力稱為“偵察—打擊綜合體”，而美國人則稱之為“精確打擊”。該評估預計三年內美軍將在沙漠風暴行動中引發「軍事革命」。在接下來的幾十年裡，精確打擊行動已經成為幾乎所有美國軍事行動的顯著特徵。儘管美國當時幾乎壟斷了這種形式的戰爭，但 ONA 敦促高級國防官員考慮，一旦競爭對手獲得類似能力，軍方需要如何適應，並提前幾十年預測中國人民解放軍的成功。

中國的長期博弈

ONA 的分析在提高人們對中國威脅的認識方面或許最為重要。在蘇聯解體的整整四年前，美國國家分析家協會就得出結論：莫斯科已從根本上衰落，美國需要開始考慮北京的問題。該辦公室寫道，高級國防領導人需要將美國軍隊的重點重新轉向太平洋。聽從了自己的建議，在隨後的二十年裡，ONA 將注意力集中在中國身上，並贊助了一系列規劃演習，表明美國軍方尚未制定出一旦中國採取侵略行動，如何保衛美國盟友的概念。

矛盾的是，儘管美國軍方率先採用了這項技術，但仍需要花費數年時間才能吸收這些見解。儘管ONA的研究結果促使美國空軍和海軍於2010年成立了空海一體戰辦公室，以研究如何抵消中國在西太平洋迅速擴張的軍事能力，但這項努力因各軍種之間的狹隘主義而受到阻礙。儘管如此，ONA 仍繼續努力，對印度-太平洋地區的軍事發展進行新的評估。其中一個成果就是「群島防禦」這個新概念，旨在遏制中國對位於所謂第一島鏈（從日本經台灣和菲律賓一直延伸到印尼和新加坡）沿線的美國盟友和安全夥伴的侵略。這個概念以前所未有的細節和一系列突發事件的描述，描述了美國及其盟軍如何增強威懾和防禦能力。群島防衛不僅對日本的防衛計畫產生了重大影響，它的許多要素現在也出現在美國軍方旨在維持西太平洋軍事平衡的計畫和方案中。

美國需要開始建立「深層彈藥庫」

2016年，ONA也評估如果與中國或俄羅斯等其他大國發生衝突並陷入長期困境，美國軍方將面臨的挑戰。國防部長阿什頓·卡特最初獲悉該項目時表示驚訝，該辦公室竟然投入資源來探索這個當時看來很奇怪的話題——尤其是考慮到奧巴馬政府希望避免將中國或俄羅斯描述為戰略競爭對手。儘管有所保留，卡特還是批准了這項計劃，因為他在克林頓政府時期在國防部任職期間就曾受益於 ONA 的工作。

在這項長期戰爭研究中所得出的結論中，有幾項十分引人注目。有人指出，美國需要開始建立「深層彈藥庫」——大型彈藥儲存庫。另一項決議呼籲在東歐部署強大的北約反介入/區域拒止防禦系統，以遏制俄羅斯的侵略，並在威懾失敗時維持對該地區的成功防禦。該辦公室還指出了美國「民主軍火庫」存在重大問題，包括稀土金屬等戰略物資短缺、熟練勞動力不足，以及無法隨著戰爭的進展迅速增加對美國及其盟軍補給所需的關鍵武器系統和彈藥的生產。如果五角大廈官員在收到這些警告時留意了，美國就能為六年後，也就是 2022 年俄羅斯全面入侵烏克蘭做好更充分的準備。

趁還沒太遲

鑑於 ONA 的過往業績，50 多年來其評估一直受到兩黨高級國防官員的高度重視也就不足為奇了。事實上，由於該辦公室的大部分評估都是高度機密的，上面引用的例子只是五角大廈領導層以極其微薄的投資獲得驚人回報工作的冰山一角。

然而，由於該辦公室經常挑戰五角大廈民事和軍事官僚機構的主流觀點和優先事項，部門內長期以來一直有人認為，沒有該辦公室，他們的利益會得到更好的滿足。這並不是現任政府獨有的現象。在過去幾十年中，就像赫格塞斯的情況一樣，對 ONA 的抵制通常在國防部長任職初期就接近成功，當時國防部長尚未能夠理解該辦公室的價值。例如，1997年，新任國防部長威廉·科恩（William Cohen）考慮將國家軍事資訊辦公室（ONA）從五角大廈調走，並將其調到國家戰爭學院一個不太顯眼的位置。十六年後，國防部長查克·哈格爾在其任命後不久便探討了徹底關閉 ONA 的計劃。然而，在這兩種情況下，前官員和戰略家都強烈證明了該辦公室的關鍵價值。在後一種情況下，來自兩黨的六位前國防部長寫信“強烈敦促”哈格爾“保留這個雖小但獨特的辦公室及其職能”，他們都有多年的國防部長工作經驗。他們強調，ONA「在我們近代歷史上一些最具挑戰性的時期屢屢帶來豐厚的回報」。

國家安全威脅可能比任何時候都要大

赫格塞斯表示，經過 30 天的審查後，他打算「按照我的優先事項」重建 ONA。然而據熟悉該辦公室活動的消息人士透露，ONA 已開始執行 Hegseth 的 17 項首要任務中的 7 項。正如赫格塞斯所言，創建新的 ONA 的想法會削弱該辦公室的強大。除了在五角大廈內的獨立性和自主性之外，ONA 的秘訣一直是其獨特的淨評估方法，該方法最早於 20 世紀 60 年代末開發，並在半個多世紀中不斷完善和增強。一旦食譜和傳統消失，就很難重新建立。

在川普政府上台之際，國家安全威脅可能比 1930 年代以來的任何時候都要大，而國家的財政狀況也迅速惡化。同時，受科技不斷進步的推動，戰爭本質正以前所未有的速度演變。在這種環境下，對新出現的威脅進行合理的評估並提出應對新威脅的新想法將特別重要。 Hegseth 或許可以從前任的經驗中受益，並花時間確保自己不會破壞尚未破壞的東西。他對 ONA 價值的 30 天審查提供了一個機會來避免難以甚至不可能修復的錯誤。