【蘇明允專欄】烏克蘭必須保障自身安全

在上週布魯塞爾舉行的烏克蘭防務聯絡小組會議上，新任美國國防部長皮特‧赫格塞斯宣稱，美國政府的立場是烏克蘭不會加入北約。儘管華盛頓和歐洲各國首都的一些人對此感到震驚，但赫格塞斯的言論實際上更多的是公開聲明現實，而非真正的政策改變。這一立場在川普競選和過渡期間一直被表達，甚至拜登政府也對烏克蘭近期加入歐盟持懷疑態度。接納烏克蘭加入北約的風險——美國、德國和其他國家對此的普遍反對反映——早已讓這一現實人人皆知。艾瑪‧阿什福德（EMMA ASHFORD）發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<烏克蘭必須保障自身安全>( Ukraine Must Guarantee Its Own Security)指出，歐洲軍隊的承諾不是結束這場戰爭或防止下一場戰爭的方法。(A European Troop Commitment Is Not the Way to End This War—or Prevent the Next One) 艾瑪‧阿什福德（EMMA ASHFORD）是史汀生中心重塑大戰略計畫的高級研究員，也是即將出版的新書《平等中的第一位：多極世界的美國外交政策》的作者。
烏克蘭需要歐洲或美國提供同等的安全保障
就連烏克蘭總統澤倫斯基最近也承認，烏克蘭可能不會加入北約。相反，他致力於向烏克蘭的西方支持者提出不同的理由：如果烏克蘭不能加入北約，那麼烏克蘭需要歐洲或美國提供同等的安全保障，以防止俄羅斯在未來幾年發動新的戰爭。由於川普政府堅持不向烏克蘭派遣美軍，歐洲各國首都的討論越來越多地集中在歐洲國家是否以及如何透過自身的部署提供「安全保障」。
然而，有理由懷疑歐洲保證提供軍隊是否可行，特別是在沒有美國大量參與的情況下。隨著烏克蘭戰爭談判階段在未來幾天開始，重要的是要認識到安全保障並不是防止俄羅斯重犯的唯一途徑。相反，政策制定者應該考慮直接安全保障的替代方案：如何在解決衝突的根本原因的同時增強烏克蘭自身的威懾能力。最終，這些舉措可能比一支在監視和軍事後勤等領域過度依賴美國提供關鍵支援的不成熟的歐洲維和部隊更可信、更有效。
如何防止戰爭在短暫中斷後再次爆發
歐洲政策制定者最近關注涉及軍隊部署的安全保障的原因很簡單：任何和平談判中最具挑戰性的問題之一就是如何防止戰爭在短暫中斷後再次爆發。儘管烏克蘭暫時停火可能會帶來好處，但烏克蘭的經濟重建和未來的繁榮需要更長、更持久的和平。如果戰爭再次爆發的可能性仍然很大，甚至連政府都會不願意為重建烏克蘭的基礎設施和經濟提供太多支持；私營部門投資的可能性將更小。
基輔本身一直堅持認為，解決這個問題的唯一方法是讓烏克蘭成為北約成員國，作為最終和平協議的一部分。從基輔的角度來看，這是理想的，因為它將防止未來戰爭的問題轉嫁給了美國。這也將有利於歐洲國家——正如一位歐盟領導人最近所說的那樣，「具有成本效益」——因為它將減少對開支、武器或軍事部署的依賴，而更多地依賴北約第五條提供的紙本擔保。
各國提供軍隊的承諾卻不那麼明顯
但從長遠來看，烏克蘭加入北約的可能性仍然很小，而且在短期內也不可行。一些歐洲政策制定者，尤其是德國的懷疑態度至少可以追溯到 2008 年的布加勒斯特峰會（當時喬治·W·布希政府試圖為烏克蘭和格魯吉亞提供加入歐盟的途徑，但遭到歐洲各國政府抵制），而戰爭本身也為烏克蘭加入歐盟增加了進一步的障礙。烏克蘭加入北約將迫使美國和歐洲國家做他們四年來一直在抵制的事情：代表烏克蘭直接與俄羅斯對峙。
由於北約未能實施，且美國拒絕派遣軍隊，歐洲政策圈的討論集中在如何為烏克蘭提供安全保障，這種保障與北約類似，但不需要烏克蘭加入北約。一些協議已經到位：法國、波蘭和英國等國家已經與烏克蘭簽署了雙邊安全合作協議，大多涉及武器或訓練。然而，提供軍隊的承諾卻不那麼明顯。關於部署軍隊以強制執行分界線的私下討論仍在進行中。英國首相基爾·斯塔默 (Keir Starmer) 表示，英國可以派遣軍隊，但法國總統馬克宏——唯一一位此前承諾派遣軍隊的歐洲領導人——在這一問題上含糊其辭，放棄了最初的承諾。波蘭可能是烏克蘭最直言不諱的支持者，但它斷然否認了向烏克蘭派兵的計劃。
常規軍備控制可降低未來發生衝突的可能性。
對派兵的關注反映出歐洲政策圈普遍的擔憂，即單純的紙面保證（承諾在未來發生攻擊時派遣軍隊）本身並不可信。這種觀點幾乎肯定是正確的。在目前的戰爭中，無論是歐洲國家或美國，都不願意派遣軍隊到烏克蘭送死。如果發生衝突，沒有某種實地部署的誘餌迫使烏克蘭採取行動，那麼簡單的保證很可能會被莫斯科視為空頭承諾，類似於 1994 年的《布達佩斯備忘錄》。
即使歐洲國家能以某種方式凝聚出提供這樣一支軍隊的政治意願，也會出現其他重大問題。烏克蘭目前戰線長達500多英里；烏克蘭與俄羅斯和白俄羅斯的邊界長達2000多英里。各種軍事評估表明，需要4萬至20萬的軍隊來維持和平並阻止俄羅斯未來的攻擊。考慮到現有的兵力和戰備狀況，要達到這一規模的上限根本不可能；目前的談判重點集中在低端，即提議部署約 50,000 名歐洲士兵。
即使只有5萬名士兵，對歐洲國家來說也是一個巨大的進步，因為這要求他們從其他衝突中抽調維和部隊，而無視北約自身的國防規劃要求。這將為歐洲軍隊增加一項重要的新使命，同時要求他們從美國手中接管防衛負擔。而最成問題的或許是，這種力量可能不足以嚇阻俄羅斯，反而會成為一種絆腳石，將歐洲拖入新的戰爭。德國智庫 SWP 在最近的一份報告中將此描述為「虛張聲勢並祈求」的做法，即歐洲國家做出與其當前能力相匹配的承諾，即使這些承諾明顯不夠。
外國糾紛有可能將美國拖入戰爭
華盛頓面臨的另一個問題是，歐洲的這些努力並不一定能讓美國遠離未來的衝突。首先，大多數關於歐洲軍隊可能部署到烏克蘭的專家在撰寫文章時通常都會提出一個警告：要實現這項部署，需要美國的支持（以指揮和控制、空中加油以及情報、監視和偵察方面的援助形式）。這項需求反映了一個現實：如果沒有美國的支持，歐洲國家無法完全有能力發動如此規模的行動，這意味著美國必須派遣至少少量軍隊來支援歐洲的部署。
更重要的是，全歐洲軍隊在烏克蘭執行任務仍會增加美國未來捲入烏克蘭戰爭的風險。對於歐洲威懾力量規模較小、在危機時刻沒有足夠的後備力量可供召喚的情況來說，情況尤其如此。即使美國決策者事先明確表示北約第五條不適用於部署的歐洲軍隊，但一旦俄羅斯發動攻擊，美國將面臨巨大的反應壓力，有可能將美國拖入戰爭。
最後一個問題是，在烏克蘭部署大量歐洲軍隊似乎與俄羅斯在整個衝突期間的基本要求之一相矛盾，即烏克蘭不能成為北約軍隊或基地的駐地。這很容易成為和平談判本身的絆腳石。事實上，儘管西方許多討論似乎普遍認為歐洲國家可以在烏克蘭發揮維和作用，但這些對話往往將歐洲軍隊的維和作用（如執行停火）與更廣泛的衝突後威懾混為一談。
威懾始於國內
底線是，透過部署軍隊或聯盟承諾來直接保障烏克蘭的安全對歐洲和美國來說都是太危險的。但談判人員面臨的根本問題依然存在：如何制定和平協議，使其不會激勵俄羅斯重新武裝自己，並在未來幾年試圖奪取更多烏克蘭領土？
實現這一目標的關鍵是加強烏克蘭本土的威懾力。畢竟，儘管烏克蘭得到了西方武器和資金的援助，但它還是獨自打了這場戰爭。烏克蘭軍隊仍然存在腐敗和人力問題，但儘管如此，在衝突初期表現相對較好。在無人機戰爭或海上拒止行動等領域，它表現出了顯著的適應能力和創新能力。即便到了今天，烏克蘭軍隊依然承受著巨大的壓力，仍在抵抗強大得多的俄羅斯軍事機器。
重建並充足補給的烏克蘭軍隊將對莫斯科形成強大的威懾力，而西方的支持對這場軍事重建至關重要。烏克蘭需要的不是加入北約的紙面承諾，也不是歐洲軍隊部署不足的保證，而是西方夥伴在未來戰爭中提供武器和資金，正如這些國家在過去三年中所做的那樣。這甚至可以被視為一種安全保障，在和平時期為烏克蘭提供訓練和武器，在未來的戰爭中提供援助。但與軍隊部署或未來幹預的紙面保證不同，向烏克蘭提供武器保證的重點不是尋求外界幫助，而是自救，使其能夠建立強大的本土防禦能力。
目前戰爭的經驗凸顯了烏克蘭需要優先考慮真正需要的地區，以抵禦俄羅斯的侵略。美國常常試圖以自己的軍隊形象來建立夥伴軍隊，優先考慮高科技、昂貴、複雜的系統，而不是更簡單或更便宜的防禦形式。過去三年來，高機動性火砲火箭系統 (HIMARS) 等極高成本的系統與經常用於類似目的的低成本簡易系統（如第一人稱視角 (FPV) 無人機）之間的對比十分明顯。事實上，地雷和防禦工事等各種低成本措施將有助於使征服烏克蘭變得更加困難，而且烏克蘭自身的國防工業基礎完全有能力在西方的支持下在國內生產其中的許多產品。應降低其他領域的優先等級，以節省稀缺資源；例如烏克蘭就不需要高端戰鬥機。
儘管缺乏西方軍隊，烏克蘭本土的威懾力仍可能為談判帶來問題。例如，2022 年春季在伊斯坦堡舉行的先前談判將俄羅斯要求烏克蘭成為「中立」國家的要求直接與對各種武器的限制聯繫起來；任何和平解決方案很可能都必須透過談判達成某些武器限制。但只要西方援助集中在有效的拒止和防禦系統（例如，飛彈防禦和靜態防禦而非深度打擊能力），就沒有理由認為這與強大的烏克蘭威懾力不相容。但談判人員不應接受烏克蘭軍隊規模的重大限制，烏克蘭軍隊規模必須足夠大，才能威懾俄羅斯並保衛國家。
新的安全架構
在努力增強烏克蘭的威懾力的同時，政策制定者不應迴避更為宏偉的任務，即試圖解決衝突的一些根本原因。這場戰爭自2014年起以多種形式存在，停火和談判都未成功。十年來，衝突範圍不斷擴大，根本問題也轉移。歐洲安全與合作組織和各種軍備控制論壇等許多先前曾協助調解北約與俄羅斯之間緊張關係的機制，已經萎縮或被允許解散。
但核心潛在原因依然存在：俄羅斯反對烏克蘭向包括北約和歐盟在內的西方靠攏，而當時俄羅斯一直被系統性地排除在歐洲安全架構之外。隨著舊冷戰架構的失敗，北約和歐盟均向東擴張，俄羅斯在安全討論中日益被邊緣化。這些都不能成為俄羅斯在喬治亞、烏克蘭或其他地方的行為的藉口。但解決當今歐洲一體化的根本零和遊戲將有利於防止烏克蘭衝突重演，也有利於防止摩爾多瓦和喬治亞等地再次爆發類似衝突。
狹義的解決方案是烏克蘭保持某種形式的中立，並承諾不加入北約或允許北約軍隊進入其領土。莫斯科是否認為歐盟成員國身分是中立的這個問題更加複雜；儘管在 2022 年伊斯坦堡會談中，俄羅斯對話者似乎更願意考慮讓烏克蘭成為一個中立的、與歐盟掛鉤的選擇。如果確實如此，這可能是緩解未來衝突並讓烏克蘭進行經濟重建的潛在方法。
解決歐洲安全結構零和博弈性質的更廣泛嘗試將更進一步，試圖將美國的歐洲安全方針從單純的北約內部爭論轉向軍備控制和美俄對話。這類努力的最雄心勃勃的版本目前也只是個白日夢。但成功推動常規軍備控制（如《歐洲常規武裝力量條約》的後續條約）或能為緩和東歐的風險和恐懼提供途徑，並降低未來爆發衝突的可能性。
阻止下一場戰爭
赫格塞斯在布魯塞爾的言論得到了川普的贊同，川普當天宣布他已與普丁直接進行了交談。美國和俄羅斯代表之間的討論已在沙烏地阿拉伯開始。這些舉措在歐洲引發了失望，人們預計川普政府將為了和平向莫斯科做出過多的讓步。因此，歐洲國家可能會加倍討論軍隊部署問題。
然而，直接的安全保障只是眾多可能破壞結束這場衝突的談判的爭論點之一。無論是領土完整、解除制裁、主權問題，或是簡單的衝突消除和停火管理等具體問題（例如是否會有聯合國維和部隊或歐洲安全與合作組織派出觀察員前往實地），我們都有充分理由懷疑協議能否很快達成。
或許這就是為什麼政府如此熱衷於陳述華盛頓和莫斯科廣泛理解但很少表達的現實。這些並不是讓步，而是顯示西方的談判立場必須從清醒的務實主義出發。政策制定者應該同樣清醒地認識歐洲對烏克蘭安全保障的前景，這種保障在最好的情況下也是值得懷疑的，在最壞的情況下則是充滿風險的。相反，政策制定者應該考慮阻止俄羅斯、防止未來戰爭的選項，這實際上可能使談判更有可能成功。