立法院新會期開議在即，上會期掀起朝野激烈攻防及重大衝突的國會職權修法相關法案，民進黨政府兵分四路，向大法官聲請釋憲尋求翻盤，憲法法庭則火速於上月6日召開言詞辯論庭審理，預計最快3個月內、最遲明年1月就會宣判結果是否違憲。值得關注的是，曾遭民進黨立院黨團總召柯建銘公開點名，痛斥要為藍白違憲亂政負最大責任之一的立法院秘書長周萬來，本月初於專書著作改版中，特地新增近萬字內容，逐一詳加闡述、釐清及反駁政院所提有關修法議事程序違憲的覆議案理由，引發政壇討論。
專書駁政院覆議案理由 周萬來：政院說法扭曲事實
外界封為「國會活字典」「立院活教材」的周萬來卸任考試委員後，以72歲高齡「回鍋」立法院，臨危受命接下新任院長韓國瑜力邀出任秘書長一職。儘管過去一貫維持議事中立、恪遵議事規則立場，但此次遭遇政權輪替「雙少數」分立政府，朝野攻防肉搏空前激烈等政治情勢下，周萬來動輒成為朝野指責的對象之一，不僅要背負議事人員先天上本就難兩面討好的「原罪」，甚至更一度被捲進朝野占領院會主席台的衝突風暴核心之中，上演綠委郭國文突襲搶走手中物品的經典一幕。
周萬來卸任考試委員後，以72歲高齡「回鍋」立院接秘書長。（資料照片／張哲偉攝）
據了解，曾著作出版多本立法院議事法規及實務專書的周萬來，本月初再度改版其所著的《議案審議－立法院運作實況》一書，今年增訂的第6版中，特地就行政院先前所提出的國會職權修法覆議案理由，新增將近12頁、約多達8000多字（不含註釋）論述內容，包括從國會自律原則、《立法院職權行使法》審議程序是否違憲8項爭點等角度切入，逐一詳加釋疑、闡明政院覆議案所提違憲理由，直指政院說法扭曲事實，實屬狡辯之詞，藉此提供外界檢視後續憲法法庭所作出的裁判理由及釋憲結果。
針對政院覆議案理由中提及，民主議事程序除以「多數決」外，亦應尊重及保護少數，始符合《憲法》「少數保護」原則，但立院在委員會、黨團協商及院會審議國會職權修法案時，均未經實質審議及討論，且限制持反對意見委員充分發表、辯護其意見及對多數意見提出批評機會，悖離「民主議事程序應尊重及保護少數」原則，而有「決而未議」程序瑕疵，違反《憲法》第63條規定，難認為已具備「法律」之基本成立要件等。對此，周萬來在書中開宗明義直指，政院上述理由除已背離「窒礙難行」涵義，更是對國會立法程序刻意扭曲，因此有加以辯正的必要。
他於書中指出，議事規範如何踐行係屬國會內部事項，《立法院職權行使法》立法程序是否有違民主原則，具有明顯重大瑕疵，「基於憲政機關平等相維體制，行政院本無置喙餘地」；而《憲法》增修條文第3條第2項第2款中所指的「窒礙難行」，也與上述職權運作有所扞格。
周萬來本月初再改版所著《議案審議－立法院運作實況》，特地新增反駁政院先前提出的國會職權修法覆議案內容。（楊毅攝）
舉許宗力也認「國會自治」 得自主且獨立決定議事規則
周萬來還特別舉現任身兼司法院長的大法官許宗力為例，指許過去也認為「國會自治」或「國會議事自治」，乃國會自行以內規方式訂定議事規則，也就是國會得自主且獨立地決定議事規則內容，像是議事日程如何安排、議案應以二讀或三讀會議決、如何決定發言次序、發言時間長短、以何方式表決、如何行使質詢權與同意權等，皆由國會自行決定，無其他國家機關置喙餘地。有關立院議事規範部分之踐行，爭議事實之調查及議事杯葛造成議事程序無法遂行，依大法官歷來解釋及決議，均屬國會自律內部事項。
周萬來舉許宗力為例，指許過去也認為「國會自治」或「國會議事自治」，乃國會自行以內規方式訂定議事規則。（資料照片／陳愷巨攝）
指國會職權修法審議程序 議事錄詳載院會確認在案
對於執政黨抨擊議事程序有違公開透明原則等批判說詞，周萬來則在書中解釋，國會職權修法審議過程中，無論是停止討論、舉手表決、清點人數等立法審議程序爭議，均屬國會內部議事規範，且為立法院實務往例所採，並非釋憲機關審查對象。「退萬步言，該等程序縱有瑕疵疑義，亦係因議事杯葛所造成，依大法官上開決議所示，係屬踐行國會內部事項，並非明顯抵觸憲法之重大瑕疵」。此外，該審議程序事項均已詳載議事錄，且民進黨團對該議事錄並未提出任何異議，也經立法院會確認在案。
周萬來解釋，國會職權修法審議過程，無論是停止討論、舉手表決等立法審議程序爭議，均屬國會內部議事規範。（資料照片／王侑聖攝）
書中列舉政院覆議案8爭點 逐一釋疑、駁斥
針對《立院職權行使法》審議程序是否違憲，周萬來則在書中列舉政院覆議案所提8項爭點，並逐一釋疑、駁斥，包括未經委員會逐條審查即逕付二讀通過法案是否即屬違憲、未經黨團實質協商或未經院長召集協商得否定期處理、未進行實質討論得否停止討論、主席得否決定採用舉手表決、主席採用舉手表決是否須可否兩面俱呈、清點人數是否須每次表決前為之、修正動議未全部宣讀無法知悉審議之標的、法律案立法程序是否未經記名表決，即違背公開透明原則而未具備法律之基本成立要件等。
首先，周萬來於書中表示，依據《立法院職權行使法》第8條第2項規定，法案除交付相關委員會審查外，亦可由院會逕付二讀，院會甚至有將議案自委員會抽出中止審查，「民進黨黨團對此議事運作，亦屢次為之，操之熟練」。
但行政院卻以此指責不尊重「少數保護」原則而有程序瑕疵，然而，議案是否排入院會議事日程，須經由程序委員會審定或院會決定，如須合併討論，除性質須相同者外，仍有斟酌空間，並非當然必須合併討論。因此，少數黨黨團及其所屬委員所擬法律草案，得否併案討論，或進入院會逐條討論，此乃院會處理法案之「職權」而非「義務」，「⋯⋯前述逕付二讀相關法案既符合國會立法程序而無違憲疑慮，卻於覆議理由（指政院）指責本案於立法院委員會及黨團協商未實質討論，難認具備法律之基本成立要件，豈非荒謬。因此，違憲一說，實屬狡辯之詞。」
周萬來批政院覆議理由指責立院委員會及黨團協商未實質討論，實屬狡辯之詞。（資料照片／王侑聖攝）
藍提停止討論未逾越標準 屬大法官認可國會自律原則
再者，針對國會職權修法案未經協商得否定期處理，周萬來則於書中強調，《立法院職權行使法》「黨團協商專章」僅係程序性規定，除明定黨團協商經各黨團代表達成共識後，應即簽名作成協商結論，及議案自交黨團協商逾1個月無法達成共識者，由院會定期處理外，並無規定黨團協商必須進行實質性協商後，始能處理。
而實務上也不乏其例，像是民進黨立委蔡易餘等人2022年提出的《會計法》第99條之1條文修正草案（國務機要費除罪化），交付黨團協商後由民進黨召委沈發惠負責召集協商，但因各黨團代表有人未出席黨團協商會議，民進黨團保留送院會協商，當時院長游錫堃並未再召集協商，該案列入同年5月30日院會討論事項，並由主席蔡其昌宣告由院會定期處理，之後完成三讀，即為顯例。
至於未進行實質討論得否停止討論？周萬來於書中再舉立院第9及10屆國會多數黨為民進黨時期，即發生多次停止討論案例，像是「前瞻基礎建設計畫第1期特別預算」案，在進行第3款逐條討論，有33位立委登記發言，第1位立委發言完畢後，民進黨團即提出停止第3款討論之提議，並經多數通過。甚至還有尚未開始討論及停止討論者，如上述提到的《會計法》修法，在進行廣泛討論時，立委們還來不及登記發言，民進黨團即提出停止廣泛討論之提議，並經多數通過。反觀，此次國民黨團提出停止討論動議，院會均在至少1人發言後才處理，明顯並未逾越其所建構標準，且屬大法官認可的國會自律原則。
周萬來說，國民黨團提出停止討論動議，院會均在至少1人發言後才處理，屬大法官認可的國會自律原則。（楊毅攝）
主席依法決定改採舉手表決 「完全符合規定」
其餘包括主席（指韓國瑜）得否決定採舉手表決、每次表決前是否要清點人數、修正動議未全部宣讀及記名表決等爭議，周萬來則在書中再次舉許宗力認為以何方式表決乃國會自行決定，無其他機關置喙餘地，主席依法決定改採舉手表決，完全符合規定，「民進黨黨團以立法院30幾年來未採用舉手表決而認定本案舉手表決違法，顯係刻意扭曲議事規則相關規定，更漠視立法院各委員會以舉手表決為常態」。
而清點人數則屬主席裁量權，如現場明顯已足法定人數，意在拖延議事時間者，主席可要求駁回。周表示，清點人數並非須每次表決前為之；對於國會內部事務爭執，釋字第435號解釋也將激進議事阻撓行為，排除在《憲法》保障之外，「『維持議事得以運作』是少數保障與議事阻撓的《憲法》界線⋯⋯基於《憲法》解釋肯認之變通原則作出決議，若為確保立法權職能正常運行，應非《憲法》所不許」。他指出，經查國會職權修法一案，主席韓國瑜除於連續表決因時間密接，而未再次清點人數必要外，皆已進行清點人數，共計36次，「主席為維持議事運作，實已貫徹權衡少數保障與議事阻撓的平衡。」
國會職權修法審查，藍白以人數優勢，採舉手表決的方式通過法案。（資料照片／張哲偉攝）
立法院為國會職權修法覆議案投票，當時最終以62：51覆議案不通過。（王侑聖攝）
舉釋字第342號解釋：法律案審議程序 非釋憲審查對象
最後，周萬來於書中強調，法律案審議程序與修憲審議程序有別，《憲法》修正案須經記名表決，始符合公開透明原則，如有違背，其瑕疵則屬明顯重大，此為釋字第499號解釋所揭示原則。而法律案審議程序，除有明顯牴觸《憲法》者外，即依其自行訂定規範為之，屬於國會自行認定範圍，並非釋憲機關所審查對象，則為釋字第342號解釋所明示。
就立法實務觀之，立法院2次審議《憲法》修正案，均依釋字第499號解釋，二、三讀皆採記名表決，而立院所通過的法律案，多採口頭無異議表決。在使用表決器前，除口頭表決外，亦多採舉手表決，且採用表決器方式，除非有立委或黨團提出記名表決動議，仍以無記名方式表決，像是2013年院會變更議程，增列「法院組織法刪除第63條之1條文草案」為討論事項第1案（廢除特偵組），即為顯例。
因此，政院覆議案所稱二讀會應採記名表決而為不成文的議事規範，顯非事實。另依法須以記名投票表決覆議案、不信任案及罷免案外，也以無記名投票表決緊急命令追認案、人事同意權案及彈劾案。因此，法律案未經記名表決，即違背公開透明原則而未具備法律之基本成立要件，「其立論顯有錯誤」。
對政院覆議案所稱二讀會應採記名表決而為不成文的議事規範，周萬來書中指出非事實。（資料照片／王侑聖攝）
增國會職權覆議案釋疑 該案程序「不可能違憲」
對於專書改版新增國會職權覆議案釋疑內容，周萬來今午接受《上報》訪問表示，書中內容其實在先前憲法法庭開庭時都有提供，像是當時擔任立院機關代表的民眾黨立委黃國昌等人也都有講過，只是一般人比較少去看，於是他才透過此次著作改版機會，利用先前颱風連假空檔整理相關論述內容，並填補一些實例進去，逐一說明該案在程序上不可能違憲，期盼外界不要人云亦云，能回歸議事規則、國會自律等制度本身來理性討論，也讓大法官們能進一步清楚了解國會運作的議事審議程序。
對專書改版新增國會職權覆議案釋疑內容，周萬訪問表示，盼透過著作改版機會，讓外界知悉該案在程序上不可能違憲。（資料照片／王侑聖攝）
總統府、行政院、監察院及民進黨立院黨團兵分四路，就國會職權修法案聲請釋憲後，憲法法庭已於上月6日迅速召開言詞辯論庭攻防，之前更已全數裁准暫時處分，包括定期聽取總統國情報告、國會調查權、聽證權、藐視國會罪等相關修法條文，在大法官裁判結果出爐前，均須暫時停止執行。最終大法官釋憲結果及理由見解為何，勢必將攸關我國未來憲政體制及權力分立界線發展，備受矚目。（責任編輯：許雅慧）
