立法院新會期開議在即,上會期掀起朝野激烈攻防及重大衝突的國會職權修法相關法案,民進黨政府兵分四路,向大法官聲請釋憲尋求翻盤,憲法法庭則火速於上月6日召開言詞辯論庭審理,預計最快3個月內、最遲明年1月就會宣判結果是否違憲。值得關注的是,曾遭民進黨立院黨團總召柯建銘公開點名,痛斥要為藍白違憲亂政負最大責任之一的立法院秘書長周萬來,本月初於專書著作改版中,特地新增近萬字內容,逐一詳加闡述、釐清及反駁政院所提有關修法議事程序違憲的覆議案理由,引發政壇討論。
專書駁政院覆議案理由 周萬來:政院說法扭曲事實
外界封為「國會活字典」「立院活教材」的周萬來卸任考試委員後,以72歲高齡「回鍋」立法院,臨危受命接下新任院長韓國瑜力邀出任秘書長一職。儘管過去一貫維持議事中立、恪遵議事規則立場,但此次遭遇政權輪替「雙少數」分立政府,朝野攻防肉搏空前激烈等政治情勢下,周萬來動輒成為朝野指責的對象之一,不僅要背負議事人員先天上本就難兩面討好的「原罪」,甚至更一度被捲進朝野占領院會主席台的衝突風暴核心之中,上演綠委郭國文突襲搶走手中物品的經典一幕。
周萬來卸任考試委員後,以72歲高齡「回鍋」立院接秘書長。(資料照片/張哲偉攝)
據了解,曾著作出版多本立法院議事法規及實務專書的周萬來,本月初再度改版其所著的《議案審議-立法院運作實況》一書,今年增訂的第6版中,特地就行政院先前所提出的國會職權修法覆議案理由,新增將近12頁、約多達8000多字(不含註釋)論述內容,包括從國會自律原則、《立法院職權行使法》審議程序是否違憲8項爭點等角度切入,逐一詳加釋疑、闡明政院覆議案所提違憲理由,直指政院說法扭曲事實,實屬狡辯之詞,藉此提供外界檢視後續憲法法庭所作出的裁判理由及釋憲結果。
針對政院覆議案理由中提及,民主議事程序除以「多數決」外,亦應尊重及保護少數,始符合《憲法》「少數保護」原則,但立院在委員會、黨團協商及院會審議國會職權修法案時,均未經實質審議及討論,且限制持反對意見委員充分發表、辯護其意見及對多數意見提出批評機會,悖離「民主議事程序應尊重及保護少數」原則,而有「決而未議」程序瑕疵,違反《憲法》第63條規定,難認為已具備「法律」之基本成立要件等。對此,周萬來在書中開宗明義直指,政院上述理由除已背離「窒礙難行」涵義,更是對國會立法程序刻意扭曲,因此有加以辯正的必要。
他於書中指出,議事規範如何踐行係屬國會內部事項,《立法院職權行使法》立法程序是否有違民主原則,具有明顯重大瑕疵,「基於憲政機關平等相維體制,行政院本無置喙餘地」;而《憲法》增修條文第3條第2項第2款中所指的「窒礙難行」,也與上述職權運作有所扞格。
周萬來本月初再改版所著《議案審議-立法院運作實況》,特地新增反駁政院先前提出的國會職權修法覆議案內容。(楊毅攝)
舉許宗力也認「國會自治」 得自主且獨立決定議事規則
周萬來還特別舉現任身兼司法院長的大法官許宗力為例,指許過去也認為「國會自治」或「國會議事自治」,乃國會自行以內規方式訂定議事規則,也就是國會得自主且獨立地決定議事規則內容,像是議事日程如何安排、議案應以二讀或三讀會議決、如何決定發言次序、發言時間長短、以何方式表決、如何行使質詢權與同意權等,皆由國會自行決定,無其他國家機關置喙餘地。有關立院議事規範部分之踐行,爭議事實之調查及議事杯葛造成議事程序無法遂行,依大法官歷來解釋及決議,均屬國會自律內部事項。
周萬來舉許宗力為例,指許過去也認為「國會自治」或「國會議事自治」,乃國會自行以內規方式訂定議事規則。(資料照片/陳愷巨攝)
指國會職權修法審議程序 議事錄詳載院會確認在案
對於執政黨抨擊議事程序有違公開透明原則等批判說詞,周萬來則在書中解釋,國會職權修法審議過程中,無論是停止討論、舉手表決、清點人數等立法審議程序爭議,均屬國會內部議事規範,且為立法院實務往例所採,並非釋憲機關審查對象。「退萬步言,該等程序縱有瑕疵疑義,亦係因議事杯葛所造成,依大法官上開決議所示,係屬踐行國會內部事項,並非明顯抵觸憲法之重大瑕疵」。此外,該審議程序事項均已詳載議事錄,且民進黨團對該議事錄並未提出任何異議,也經立法院會確認在案。
周萬來解釋,國會職權修法審議過程,無論是停止討論、舉手表決等立法審議程序爭議,均屬國會內部議事規範。(資料照片/王侑聖攝)
書中列舉政院覆議案8爭點 逐一釋疑、駁斥
針對《立院職權行使法》審議程序是否違憲,周萬來則在書中列舉政院覆議案所提8項爭點,並逐一釋疑、駁斥,包括未經委員會逐條審查即逕付二讀通過法案是否即屬違憲、未經黨團實質協商或未經院長召集協商得否定期處理、未進行實質討論得否停止討論、主席得否決定採用舉手表決、主席採用舉手表決是否須可否兩面俱呈、清點人數是否須每次表決前為之、修正動議未全部宣讀無法知悉審議之標的、法律案立法程序是否未經記名表決,即違背公開透明原則而未具備法律之基本成立要件等。
首先,周萬來於書中表示,依據《立法院職權行使法》第8條第2項規定,法案除交付相關委員會審查外,亦可由院會逕付二讀,院會甚至有將議案自委員會抽出中止審查,「民進黨黨團對此議事運作,亦屢次為之,操之熟練」。
但行政院卻以此指責不尊重「少數保護」原則而有程序瑕疵,然而,議案是否排入院會議事日程,須經由程序委員會審定或院會決定,如須合併討論,除性質須相同者外,仍有斟酌空間,並非當然必須合併討論。因此,少數黨黨團及其所屬委員所擬法律草案,得否併案討論,或進入院會逐條討論,此乃院會處理法案之「職權」而非「義務」,「⋯⋯前述逕付二讀相關法案既符合國會立法程序而無違憲疑慮,卻於覆議理由(指政院)指責本案於立法院委員會及黨團協商未實質討論,難認具備法律之基本成立要件,豈非荒謬。因此,違憲一說,實屬狡辯之詞。」
周萬來批政院覆議理由指責立院委員會及黨團協商未實質討論,實屬狡辯之詞。(資料照片/王侑聖攝)
藍提停止討論未逾越標準 屬大法官認可國會自律原則
再者,針對國會職權修法案未經協商得否定期處理,周萬來則於書中強調,《立法院職權行使法》「黨團協商專章」僅係程序性規定,除明定黨團協商經各黨團代表達成共識後,應即簽名作成協商結論,及議案自交黨團協商逾1個月無法達成共識者,由院會定期處理外,並無規定黨團協商必須進行實質性協商後,始能處理。
而實務上也不乏其例,像是民進黨立委蔡易餘等人2022年提出的《會計法》第99條之1條文修正草案(國務機要費除罪化),交付黨團協商後由民進黨召委沈發惠負責召集協商,但因各黨團代表有人未出席黨團協商會議,民進黨團保留送院會協商,當時院長游錫堃並未再召集協商,該案列入同年5月30日院會討論事項,並由主席蔡其昌宣告由院會定期處理,之後完成三讀,即為顯例。
至於未進行實質討論得否停止討論?周萬來於書中再舉立院第9及10屆國會多數黨為民進黨時期,即發生多次停止討論案例,像是「前瞻基礎建設計畫第1期特別預算」案,在進行第3款逐條討論,有33位立委登記發言,第1位立委發言完畢後,民進黨團即提出停止第3款討論之提議,並經多數通過。甚至還有尚未開始討論及停止討論者,如上述提到的《會計法》修法,在進行廣泛討論時,立委們還來不及登記發言,民進黨團即提出停止廣泛討論之提議,並經多數通過。反觀,此次國民黨團提出停止討論動議,院會均在至少1人發言後才處理,明顯並未逾越其所建構標準,且屬大法官認可的國會自律原則。
周萬來說,國民黨團提出停止討論動議,院會均在至少1人發言後才處理,屬大法官認可的國會自律原則。(楊毅攝)
主席依法決定改採舉手表決 「完全符合規定」
其餘包括主席(指韓國瑜)得否決定採舉手表決、每次表決前是否要清點人數、修正動議未全部宣讀及記名表決等爭議,周萬來則在書中再次舉許宗力認為以何方式表決乃國會自行決定,無其他機關置喙餘地,主席依法決定改採舉手表決,完全符合規定,「民進黨黨團以立法院30幾年來未採用舉手表決而認定本案舉手表決違法,顯係刻意扭曲議事規則相關規定,更漠視立法院各委員會以舉手表決為常態」。
而清點人數則屬主席裁量權,如現場明顯已足法定人數,意在拖延議事時間者,主席可要求駁回。周表示,清點人數並非須每次表決前為之;對於國會內部事務爭執,釋字第435號解釋也將激進議事阻撓行為,排除在《憲法》保障之外,「『維持議事得以運作』是少數保障與議事阻撓的《憲法》界線⋯⋯基於《憲法》解釋肯認之變通原則作出決議,若為確保立法權職能正常運行,應非《憲法》所不許」。他指出,經查國會職權修法一案,主席韓國瑜除於連續表決因時間密接,而未再次清點人數必要外,皆已進行清點人數,共計36次,「主席為維持議事運作,實已貫徹權衡少數保障與議事阻撓的平衡。」
國會職權修法審查,藍白以人數優勢,採舉手表決的方式通過法案。(資料照片/張哲偉攝)
立法院為國會職權修法覆議案投票,當時最終以62:51覆議案不通過。(王侑聖攝)
舉釋字第342號解釋:法律案審議程序 非釋憲審查對象
最後,周萬來於書中強調,法律案審議程序與修憲審議程序有別,《憲法》修正案須經記名表決,始符合公開透明原則,如有違背,其瑕疵則屬明顯重大,此為釋字第499號解釋所揭示原則。而法律案審議程序,除有明顯牴觸《憲法》者外,即依其自行訂定規範為之,屬於國會自行認定範圍,並非釋憲機關所審查對象,則為釋字第342號解釋所明示。
就立法實務觀之,立法院2次審議《憲法》修正案,均依釋字第499號解釋,二、三讀皆採記名表決,而立院所通過的法律案,多採口頭無異議表決。在使用表決器前,除口頭表決外,亦多採舉手表決,且採用表決器方式,除非有立委或黨團提出記名表決動議,仍以無記名方式表決,像是2013年院會變更議程,增列「法院組織法刪除第63條之1條文草案」為討論事項第1案(廢除特偵組),即為顯例。
因此,政院覆議案所稱二讀會應採記名表決而為不成文的議事規範,顯非事實。另依法須以記名投票表決覆議案、不信任案及罷免案外,也以無記名投票表決緊急命令追認案、人事同意權案及彈劾案。因此,法律案未經記名表決,即違背公開透明原則而未具備法律之基本成立要件,「其立論顯有錯誤」。
對政院覆議案所稱二讀會應採記名表決而為不成文的議事規範,周萬來書中指出非事實。(資料照片/王侑聖攝)
增國會職權覆議案釋疑 該案程序「不可能違憲」
對於專書改版新增國會職權覆議案釋疑內容,周萬來今午接受《上報》訪問表示,書中內容其實在先前憲法法庭開庭時都有提供,像是當時擔任立院機關代表的民眾黨立委黃國昌等人也都有講過,只是一般人比較少去看,於是他才透過此次著作改版機會,利用先前颱風連假空檔整理相關論述內容,並填補一些實例進去,逐一說明該案在程序上不可能違憲,期盼外界不要人云亦云,能回歸議事規則、國會自律等制度本身來理性討論,也讓大法官們能進一步清楚了解國會運作的議事審議程序。
對專書改版新增國會職權覆議案釋疑內容,周萬訪問表示,盼透過著作改版機會,讓外界知悉該案在程序上不可能違憲。(資料照片/王侑聖攝)
總統府、行政院、監察院及民進黨立院黨團兵分四路,就國會職權修法案聲請釋憲後,憲法法庭已於上月6日迅速召開言詞辯論庭攻防,之前更已全數裁准暫時處分,包括定期聽取總統國情報告、國會調查權、聽證權、藐視國會罪等相關修法條文,在大法官裁判結果出爐前,均須暫時停止執行。最終大法官釋憲結果及理由見解為何,勢必將攸關我國未來憲政體制及權力分立界線發展,備受矚目。(責任編輯:許雅慧)