蘇永欽》國會改革法案釋憲 且看大法官的憲政智慧（奔騰思潮）
照片取自憲法法庭
【聚傳媒奔騰思潮專欄】憲法法庭把來自四個憲法機關的聲請案併案受理，並以迅雷不及掩耳的速度做成暫時處分。但這只是司法權保全訴訟利益的權宜作法，不是最後決定，在我看來多加評論沒有太大意義。我又從不懷疑大法官的獨立超然，故雖然「同質性過高」的問題確實存在，就此也可等以後再談。同樣的，我雖對在野政黨推動國會改革的用心良苦深感佩服，並不表示完全同意其改革方向與內容，這部分一樣要在判決公布後再表示意見。
撰寫本文我真正覺得有必要提醒的，是憲法法庭如何在「國會法」形成中扮演好它的角色。我過去已經提過，本案涉及的是法律違憲審查問題，不是機關爭議，也不是憲法訴訟法業已刪除的憲法疑義程序。即使如此，本案涉及的法律違憲審查也很清楚不是典型的違憲審查（也就是針對已經用過一段時間的特定法律條文），而是針對引發廣大爭議的國會改革法律，剛經公布就送到憲法法庭，還沒有任何實踐，也不知道還會有什麼後續的配套改革，大法官該不該在這個階段就被捲進，確實是一個非常值得深思的問題。我對目前憲法法庭的作法先不做任何評價，但相信也衷心希望，每位大法官不論在受不受理、是否為暫時處分乃至最後如何做成違憲與否的判斷，在解釋相關法條的時候都要充分考量及理解這背後「整套」的政經脈絡，即使程序的設計刻意避開了機關爭議的事實，而無需對哪個憲法機關犯了何種憲法錯誤去做認定，它仍然不是一個典型的法律違憲審查案。
說到政經脈絡，非常清楚而必須先表明的就是，這個國會改革不是任何政黨選前即明示的政策，而完全是選後政治發展偶然觸發的改革！這裡既看不到學界有關國會法(Parlamentsrecht)有所不足的共識－臺灣法政學者一直沒有多少人注意到這一塊，當然也不是政黨領袖們已經在三度政黨輪替後形成了改革國會法制的共識，一如一些老牌民主國家在可能累積了百年民主政治經驗後那樣。藍白政黨推動的國會改革完全是在選後賴總統在相對多數總統選票及立法院席次第二大黨的基礎上，組成所謂「朝小野大」的政府之後，才突然凝聚的政治共識。
不是說在野黨如果不是朝小野大，根本不需要國會改革，而是在過去16年朝大野小的局面後，他們很清楚的知道即使「小野」對強化監督有更為迫切的需求，但在「大朝」的壓制下，這樣的改革連門都找不到。事實上從先是大藍壓制小綠，接著就是大綠壓制小藍，這一前一後看得非常清楚，他們都是雙標，前恭後倨又前倨後恭，不改就是不改。所以一旦政府體制變成朝小野大後，藍白立刻知道機會來了。問題是這些改革可以滿足什麼需要？在憲法上有多少正當性？
答案其實就明擺在那邊，這些以在野監督在朝為主的監督，不論調查聽證、質詢、同意或國情報告，在朝大野小、贏者全拿的體制下，都有極高的正當性，因為如果沒有這些東西，民主差不多就變成為所欲為的自助餐了。我曾經做過簡單的政體比較分析，以贏者全拿典範的英國以及素來必組聯合政府的德國為代表，各種監督只怕不夠絕對沒有嫌過度的，比如在調查權行使上德國向來即採「少數優先原則」，在質詢權安排上，英國從未像我們這樣用席次比例分配質詢權，一律1：1，讓已經什麼都做不了的在野黨可以問個夠！這一點，不論柯建銘或者傅崐萁都很懂，而且三杯下肚也都不會否認。從這個角度來看藍白的這番操作，好像也就是善用「野大」局面扭轉了體制內含的根本矛盾，有何不可？
但所謂擴權的憂慮，真的只是在朝者得了便宜還賣乖，沒有任何實質的問題嗎？當然不是。這裡我們就得從朝小野大去思考，因為儘管「大野」形式上是在野，但實質上無法阻擋其行使決策和立法權，只是因為沒有文官體系的支援，其實質上更優越的決策、立法權（第一會期的通過法案統計已可驗證）難免流於粗糙，通過這些新武器的操作，即可得到一定程度的改善。但另一方面，這些本來適合用於對付「大朝」的各種新武器，一旦加諸已經捉襟見肘的「小朝」，不用說，完全執政時代上山下海的行政效率立刻萎縮，整體而言，其朝不朝、野不野的窘境，就完全不能和英國式贏者全拿配上徹底監督所能顯現的成本效益，相提並論！
到這裡，我所說的憲政脈絡應該就很清楚了：第一，藍白推動完成的國會改革，絕對有其憲法上和民主政治的高度正當性，但在朝小野大的格局下，其實際效果又將大打折扣。第二，此番國會改革所以在多年努力毫無進展下可以得到成功，完全是拜朝小野大之勢，但後者又將大幅限縮改革的實際成果。我不知道未來旬月陷入苦思的大法官要如何解開這樣的難局，或者只能裝作沒看到這些憲法雖未明講，但實際上盡在其中的「憲法脈絡」，就只反覆論述幾個條文，而形成國改法某條有無違反憲法的結論。但大法官的最後判決不可能像暫時處分裁定那樣的只做小灶處理，整件事的一環連結一環既是如此清楚，已經受理審查的憲法法庭恐怕只能挺起肩膀，明火大灶、不帶成見的把問題完全理清楚。否則請問憲法在哪裡說到民主政治涵蓋了「民意政治」和「責任政治」，從而可以讓大法官據此做出那麼多精彩的解釋，解決了行憲乃至修憲以來的許多問題。朝小野大究竟「犯」到了什麼原則，才會既開啟改革之機，又限縮了改革的成果？但如果朝小野大已經牴觸了什麼根本的民主原則而必須改弦更張，是不是必須回到該原則，而連帶的使在此一結構下完成的、客觀上符合憲法要求的國會法制一併去除？憲法上有無折衷論述的可能？
就此我只能簡單的分兩點來談。第一，朝小野大的體制很明顯已經違反了比民意政治和責任政治更具前提性的多數統治或多數決定原則(majority rule)。就政府體制而言，此一原則的落實當然會有不盡相同的方式。簡單的說，一元民主的國會內閣制，一定是由得到多數席次的政黨或政黨聯盟組成政府。多元民主的總統制，一方面要由得到多數支持的總統總攬行政，另一方面又要由多數席次的國會政黨主導立法，對於此二者間無可避免的衝突，則需要有法案否決之類制度的調和，也就是以誰也不統治誰告終。最麻煩的就是原來多採國會內閣制的歐陸國家，後來有不少轉向混合內閣和總統制的半總統制，使得行政權分由總統和總理執掌，前者不需要國會多數的支持，後者則始終對國會負責，一如內閣制的總理，這種混合制在總統領導的政黨也贏得國會多數席次時，實質上會發展為一種總統實際統領所有行政，卻讓總理像代理人一樣去對國會負責。但在總統失掉國會多數席次支持時，其整體運作反過來會更以負責凡百庶政的總理為中心，僅有列舉行政權（通常即涵蓋國防、外交）的總統，此時再不願意也只能在敵對政黨中尋求可得到國會多數支持者組成政府，自己雖無需對國會負責，但政治中心即已偏向政府，而有更多國會內閣制的色彩。
我國修憲前後的分權體制都因以行政院長為最高行政首長，需經國會同意始得任命，又有副署規定而被認為更接近內閣制，但在行政立法發生政策衝突時，總統又有權決定是否移請立法院覆議，且需有三分之二出席立委支持原議始能維持原議，非常類似美國總統制的立法否決設計。1997年修憲後總統雖可直接任命行政院長，但在兩大民選機關政見衝突時，只要有半數立委支持原議就可維持原議，總統制的精神可謂接近全失，因此和歐陸更接近內閣制運作的半總統制更為接近。即以近兩年發生在波蘭和法國的選舉為例，非常強勢的杜達總統和馬克洪總統都在未能成功組成多數政府時，轉而尋求敵對政黨組閣，所謂朝小野大的政府根本無從運作，而必然受到違憲的指責，此處即不贅述。故從此一民主政治定義出發，憲法法庭恐怕很難迴避非本案爭點，但確為本案關鍵的問題：繼2000年陳水扁總統第二度由賴清德總統組成的朝小野大政府，是否已經違憲。
第二，至於果若因為行政院的組成，在賴總統領導的民進黨在立法院僅為第二大黨，賴總統竟未尋求國民黨或民眾黨共同組成政府，或於失敗後轉求最大的國民黨領導人嘗試組成聯合政府，一如其他半總統制國家的普遍作法，已經不符多數統治原則，是否連帶可認為在野的藍白政黨共同推動完成的國會改革法案，也跟著違憲而無效？這裡雖然可有不同解釋的可能，但還是回到國會改革法背後的憲政脈絡，兩在野黨在朝小野大的違憲狀態下所推動修正的法律，因其在回到合憲狀態後用以制衡包含綠白、綠藍或藍白的多數政府時，已無違憲的分權扞格之處，轉而成為「執政黨」之一的民眾黨（白）或國民黨（藍），恐怕也沒有正當立場主張這些監督法制違憲而無效（禁反言）。這裡因篇幅限制也就不多論述了。
綜上所述，我認為憲法法庭未來若完全不考量本案背後的憲政脈絡，僅以極其形式且簡化的理由即做成各相關法條或合憲或違憲的結論，其不妥當已至為灼然。朝小野大的政權結構問題絕非訴外解釋，在有關政府組織的解釋寧屬前提性的必要憲法評價。換言之，本案所有爭議都是源於多數統治原則的違反，是一個繞不過的前提問題。憲法法庭如果不能面對此一源頭，反而從小枝小節去論斷國改法的合憲性，即使完全信賴大法官獨立超然如我者，恐怕也很難為憲法法庭實質造成我國民主體制更偏離民主基本原則的客觀事實，作任何合理化。憲法法庭的介入竟如助紂為虐，早知如此，當初又何必勉強受理？我心目中所有憲法法院在政治權力的叢林裡最適合扮演的角色就是：「既有秩序的維穩者」、「發展方向的引導者」以及借用美國多產憲法學者Cass Sunstein的說法：「關鍵時刻的輕推者」(a gentle nudger)，而不是治絲益棼的干擾者或喃喃自語的傳道人。從這個角度來看，如果在決定受理之前，通過本案鮮明憲政脈絡的整理思維，先讓政治力飛一會兒，確定問題是否真已成熟，並把此一意旨表明於不受理裁定理由中，也許各方還有機會對全局重做判斷，原是最好的結果（就此釋字第365號解釋在理由書中明認立法院既可自為合憲化修法即不得「預先徵詢本院意見」而不受理立法委員的解釋聲請，應可供參考）。但事實的發展，從賴總統不再重提選舉之夜公開承諾組成的民主大聯盟，乃至後來一再揄揚所謂青鳥運動，好像改弦易轍的時機確已消逝，而憲法法庭受理後又快速做成暫時處分，把自己推向風口浪尖，如一開始就表明的，我一向不相信任何大法官同仁會有政治趨從苟且之事，大家就等著看憲法法庭如何在判決中表現對本案憲政脈絡的通透瞭解，而做出法律人可以信服，民眾可以依賴，而政治行動者也足以依附的明確論述吧。
作者為國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長
●專欄文章，不代表J-Media 聚傳媒立場。
照片取自憲法法庭
【聚傳媒奔騰思潮專欄】憲法法庭把來自四個憲法機關的聲請案併案受理，並以迅雷不及掩耳的速度做成暫時處分。但這只是司法權保全訴訟利益的權宜作法，不是最後決定，在我看來多加評論沒有太大意義。我又從不懷疑大法官的獨立超然，故雖然「同質性過高」的問題確實存在，就此也可等以後再談。同樣的，我雖對在野政黨推動國會改革的用心良苦深感佩服，並不表示完全同意其改革方向與內容，這部分一樣要在判決公布後再表示意見。
撰寫本文我真正覺得有必要提醒的，是憲法法庭如何在「國會法」形成中扮演好它的角色。我過去已經提過，本案涉及的是法律違憲審查問題，不是機關爭議，也不是憲法訴訟法業已刪除的憲法疑義程序。即使如此，本案涉及的法律違憲審查也很清楚不是典型的違憲審查（也就是針對已經用過一段時間的特定法律條文），而是針對引發廣大爭議的國會改革法律，剛經公布就送到憲法法庭，還沒有任何實踐，也不知道還會有什麼後續的配套改革，大法官該不該在這個階段就被捲進，確實是一個非常值得深思的問題。我對目前憲法法庭的作法先不做任何評價，但相信也衷心希望，每位大法官不論在受不受理、是否為暫時處分乃至最後如何做成違憲與否的判斷，在解釋相關法條的時候都要充分考量及理解這背後「整套」的政經脈絡，即使程序的設計刻意避開了機關爭議的事實，而無需對哪個憲法機關犯了何種憲法錯誤去做認定，它仍然不是一個典型的法律違憲審查案。
說到政經脈絡，非常清楚而必須先表明的就是，這個國會改革不是任何政黨選前即明示的政策，而完全是選後政治發展偶然觸發的改革！這裡既看不到學界有關國會法(Parlamentsrecht)有所不足的共識－臺灣法政學者一直沒有多少人注意到這一塊，當然也不是政黨領袖們已經在三度政黨輪替後形成了改革國會法制的共識，一如一些老牌民主國家在可能累積了百年民主政治經驗後那樣。藍白政黨推動的國會改革完全是在選後賴總統在相對多數總統選票及立法院席次第二大黨的基礎上，組成所謂「朝小野大」的政府之後，才突然凝聚的政治共識。
不是說在野黨如果不是朝小野大，根本不需要國會改革，而是在過去16年朝大野小的局面後，他們很清楚的知道即使「小野」對強化監督有更為迫切的需求，但在「大朝」的壓制下，這樣的改革連門都找不到。事實上從先是大藍壓制小綠，接著就是大綠壓制小藍，這一前一後看得非常清楚，他們都是雙標，前恭後倨又前倨後恭，不改就是不改。所以一旦政府體制變成朝小野大後，藍白立刻知道機會來了。問題是這些改革可以滿足什麼需要？在憲法上有多少正當性？
答案其實就明擺在那邊，這些以在野監督在朝為主的監督，不論調查聽證、質詢、同意或國情報告，在朝大野小、贏者全拿的體制下，都有極高的正當性，因為如果沒有這些東西，民主差不多就變成為所欲為的自助餐了。我曾經做過簡單的政體比較分析，以贏者全拿典範的英國以及素來必組聯合政府的德國為代表，各種監督只怕不夠絕對沒有嫌過度的，比如在調查權行使上德國向來即採「少數優先原則」，在質詢權安排上，英國從未像我們這樣用席次比例分配質詢權，一律1：1，讓已經什麼都做不了的在野黨可以問個夠！這一點，不論柯建銘或者傅崐萁都很懂，而且三杯下肚也都不會否認。從這個角度來看藍白的這番操作，好像也就是善用「野大」局面扭轉了體制內含的根本矛盾，有何不可？
但所謂擴權的憂慮，真的只是在朝者得了便宜還賣乖，沒有任何實質的問題嗎？當然不是。這裡我們就得從朝小野大去思考，因為儘管「大野」形式上是在野，但實質上無法阻擋其行使決策和立法權，只是因為沒有文官體系的支援，其實質上更優越的決策、立法權（第一會期的通過法案統計已可驗證）難免流於粗糙，通過這些新武器的操作，即可得到一定程度的改善。但另一方面，這些本來適合用於對付「大朝」的各種新武器，一旦加諸已經捉襟見肘的「小朝」，不用說，完全執政時代上山下海的行政效率立刻萎縮，整體而言，其朝不朝、野不野的窘境，就完全不能和英國式贏者全拿配上徹底監督所能顯現的成本效益，相提並論！
到這裡，我所說的憲政脈絡應該就很清楚了：第一，藍白推動完成的國會改革，絕對有其憲法上和民主政治的高度正當性，但在朝小野大的格局下，其實際效果又將大打折扣。第二，此番國會改革所以在多年努力毫無進展下可以得到成功，完全是拜朝小野大之勢，但後者又將大幅限縮改革的實際成果。我不知道未來旬月陷入苦思的大法官要如何解開這樣的難局，或者只能裝作沒看到這些憲法雖未明講，但實際上盡在其中的「憲法脈絡」，就只反覆論述幾個條文，而形成國改法某條有無違反憲法的結論。但大法官的最後判決不可能像暫時處分裁定那樣的只做小灶處理，整件事的一環連結一環既是如此清楚，已經受理審查的憲法法庭恐怕只能挺起肩膀，明火大灶、不帶成見的把問題完全理清楚。否則請問憲法在哪裡說到民主政治涵蓋了「民意政治」和「責任政治」，從而可以讓大法官據此做出那麼多精彩的解釋，解決了行憲乃至修憲以來的許多問題。朝小野大究竟「犯」到了什麼原則，才會既開啟改革之機，又限縮了改革的成果？但如果朝小野大已經牴觸了什麼根本的民主原則而必須改弦更張，是不是必須回到該原則，而連帶的使在此一結構下完成的、客觀上符合憲法要求的國會法制一併去除？憲法上有無折衷論述的可能？
就此我只能簡單的分兩點來談。第一，朝小野大的體制很明顯已經違反了比民意政治和責任政治更具前提性的多數統治或多數決定原則(majority rule)。就政府體制而言，此一原則的落實當然會有不盡相同的方式。簡單的說，一元民主的國會內閣制，一定是由得到多數席次的政黨或政黨聯盟組成政府。多元民主的總統制，一方面要由得到多數支持的總統總攬行政，另一方面又要由多數席次的國會政黨主導立法，對於此二者間無可避免的衝突，則需要有法案否決之類制度的調和，也就是以誰也不統治誰告終。最麻煩的就是原來多採國會內閣制的歐陸國家，後來有不少轉向混合內閣和總統制的半總統制，使得行政權分由總統和總理執掌，前者不需要國會多數的支持，後者則始終對國會負責，一如內閣制的總理，這種混合制在總統領導的政黨也贏得國會多數席次時，實質上會發展為一種總統實際統領所有行政，卻讓總理像代理人一樣去對國會負責。但在總統失掉國會多數席次支持時，其整體運作反過來會更以負責凡百庶政的總理為中心，僅有列舉行政權（通常即涵蓋國防、外交）的總統，此時再不願意也只能在敵對政黨中尋求可得到國會多數支持者組成政府，自己雖無需對國會負責，但政治中心即已偏向政府，而有更多國會內閣制的色彩。
我國修憲前後的分權體制都因以行政院長為最高行政首長，需經國會同意始得任命，又有副署規定而被認為更接近內閣制，但在行政立法發生政策衝突時，總統又有權決定是否移請立法院覆議，且需有三分之二出席立委支持原議始能維持原議，非常類似美國總統制的立法否決設計。1997年修憲後總統雖可直接任命行政院長，但在兩大民選機關政見衝突時，只要有半數立委支持原議就可維持原議，總統制的精神可謂接近全失，因此和歐陸更接近內閣制運作的半總統制更為接近。即以近兩年發生在波蘭和法國的選舉為例，非常強勢的杜達總統和馬克洪總統都在未能成功組成多數政府時，轉而尋求敵對政黨組閣，所謂朝小野大的政府根本無從運作，而必然受到違憲的指責，此處即不贅述。故從此一民主政治定義出發，憲法法庭恐怕很難迴避非本案爭點，但確為本案關鍵的問題：繼2000年陳水扁總統第二度由賴清德總統組成的朝小野大政府，是否已經違憲。
第二，至於果若因為行政院的組成，在賴總統領導的民進黨在立法院僅為第二大黨，賴總統竟未尋求國民黨或民眾黨共同組成政府，或於失敗後轉求最大的國民黨領導人嘗試組成聯合政府，一如其他半總統制國家的普遍作法，已經不符多數統治原則，是否連帶可認為在野的藍白政黨共同推動完成的國會改革法案，也跟著違憲而無效？這裡雖然可有不同解釋的可能，但還是回到國會改革法背後的憲政脈絡，兩在野黨在朝小野大的違憲狀態下所推動修正的法律，因其在回到合憲狀態後用以制衡包含綠白、綠藍或藍白的多數政府時，已無違憲的分權扞格之處，轉而成為「執政黨」之一的民眾黨（白）或國民黨（藍），恐怕也沒有正當立場主張這些監督法制違憲而無效（禁反言）。這裡因篇幅限制也就不多論述了。
綜上所述，我認為憲法法庭未來若完全不考量本案背後的憲政脈絡，僅以極其形式且簡化的理由即做成各相關法條或合憲或違憲的結論，其不妥當已至為灼然。朝小野大的政權結構問題絕非訴外解釋，在有關政府組織的解釋寧屬前提性的必要憲法評價。換言之，本案所有爭議都是源於多數統治原則的違反，是一個繞不過的前提問題。憲法法庭如果不能面對此一源頭，反而從小枝小節去論斷國改法的合憲性，即使完全信賴大法官獨立超然如我者，恐怕也很難為憲法法庭實質造成我國民主體制更偏離民主基本原則的客觀事實，作任何合理化。憲法法庭的介入竟如助紂為虐，早知如此，當初又何必勉強受理？我心目中所有憲法法院在政治權力的叢林裡最適合扮演的角色就是：「既有秩序的維穩者」、「發展方向的引導者」以及借用美國多產憲法學者Cass Sunstein的說法：「關鍵時刻的輕推者」(a gentle nudger)，而不是治絲益棼的干擾者或喃喃自語的傳道人。從這個角度來看，如果在決定受理之前，通過本案鮮明憲政脈絡的整理思維，先讓政治力飛一會兒，確定問題是否真已成熟，並把此一意旨表明於不受理裁定理由中，也許各方還有機會對全局重做判斷，原是最好的結果（就此釋字第365號解釋在理由書中明認立法院既可自為合憲化修法即不得「預先徵詢本院意見」而不受理立法委員的解釋聲請，應可供參考）。但事實的發展，從賴總統不再重提選舉之夜公開承諾組成的民主大聯盟，乃至後來一再揄揚所謂青鳥運動，好像改弦易轍的時機確已消逝，而憲法法庭受理後又快速做成暫時處分，把自己推向風口浪尖，如一開始就表明的，我一向不相信任何大法官同仁會有政治趨從苟且之事，大家就等著看憲法法庭如何在判決中表現對本案憲政脈絡的通透瞭解，而做出法律人可以信服，民眾可以依賴，而政治行動者也足以依附的明確論述吧。
作者為國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長
●專欄文章，不代表J-Media 聚傳媒立場。