「白皮書」問世後之1950年1月6日，英國就立即與台北政府斷絕邦交，在中華民國政府已是痛徹心扉之傷口上撒了一大把鹽，宣佈支持北京入聯合國，成為倒向中共的第一張西方骨牌。由此可見「白皮書」之殺傷力，更可看到英美兩國在國際政治上是如何地緊密合作，也看到了台北在華府及倫敦政治人物們心中是毫無地位的。這就是現實的國際政治，世界生態。（圖/取自網路）
作者/李本京（中華戰略學會理事長 ）
前言
當年辛亥革命(1912年)成功後，美國仍拿不定主意是否應即承認南京政府。直到1913年5月2日威爾遜總統(Woodrow Wilson)才正式承認時在北京之袁世凱政府。這遲來的承認是否就是未來中美外交關係上處處荊棘的預兆？
事實上，美國在1912年確實陷入自我矛盾之中，一方面擬承認這一方始脫離帝制的新中國，一方面又覺得中美兩國距離遙遠，並非美國外交上的主要關係大國。所以承認這一「還不能履行政府功能」的南京政府，自然就變得不緊要了，那麼到底什麼樣子的政府才是緊要呢？
在「功利主義」(National Interest) 影響下的西方政治人物衡量某一「政府是否緊要，純視其是否對本國有所幫助。」這完全站在國家利益出發，當美官員討論是否應該承認這一新生的亞洲國家時，完全以「承認」能為美國帶來什麼利益為依據。
曾擔任駐瀋陽總領事的司載德(Willard Straight)即肯定地認為，承認以袁世凱為首的政府可以用國際銀行的錢來「改造」中國(Nation Building)，故為了美國之利益，威爾遜總統終於承認了北京政府(美國直至1933年才承認蘇聯共產政權，而蘇聯政權在1917即推翻沙皇成立共產政府)。到了1979年，美國又因為同樣的理由撤消了對中華民國之外交承認，同樣也是為了美國之利益。國與國之間「信念蕩然」(Creedal Passivity)。
中美於1913年建交，雙方來往不多，關係就如那清茶一般，淡而無味。這是由於美國是時仍採取中立主義，對於日本、俄羅斯在東北尋事是不曾理會的。因為與日有著厚實的生意來往，就在九一八事變後也未曾對日本有一絲責備。
1932年國務卿史汀生(Henry Stinson)發表了著名之「史汀生不承認主義」，旨在否定日人侵華掠取行為，並無嚴厲之詞句。
史汀生。（圖/取自網路）
這一綏靖被動之主張就是美國對華政策之基礎。從此時貫穿到二戰爆發，美國未修正此一中立觀念。白皮書之原文為「US Relations with China,with Special Reference to the Period 1944-49」。
然而最令國人憤慨的是，美方執意認為國府在內戰之失敗純係自己之失敗。這白皮書就是美國正式以宣言方式明白告知世人，中國內戰國府是失敗之源頭。這對國人是一記悶棍，白皮書留下一頁最受爭議之書面公文，責罵打輸了的國府當局，是對國府一大污辱。
「白皮書」定位國府輸了內戰
1949年8月5日，國務院出刊「白皮書」（The China White Paper）。這次事件如一定要論斤稱兩而言，則1949年之「白皮書」最具殺傷力，華府完全以「放棄」盟友為目的，國府受重傷。本書厚達1054頁，是一本矛盾重重的重磅級政治性「文宣」。書中重點即在「誰弄丟了大陸」(Who Lost China)?
就「白皮書」刊行宗旨而言，卻也簡單不過，就是昭告世人華府再也不會插手中國內戰了，也就是說全然「放棄」與我之盟友關係。要不是1950年5月26日韓戰爆發，華府與我簽訂「1954年中美協防條約」，則世事難料，中華民國是否仍能存在？是一個不好說的問題。
不過，有一句話卻是不爭之事實，那就是國務院出版「白皮書」是重擊中華民國的一記狠拳。二次大戰後，最引人爭論的亞洲國際問題就是大陸的失陷於中共之手。雖然國民政府在1945至1949年這段時間犯了不少錯誤，而引致中共佔據大陸，這卻不是唯一的原因，另外尚有其他因素釀成。
西諺云：「有爭論必有不同之說詞」。每當翻閱有關1949年國共爭戰，美國之政策搖擺不定時，均感此說之不謬。儘管國人可以輕易地責備美國對華政策是我失去大陸的原因之一，然而不少國際人士也會很自然地認為我政府當時之腐敗、貪污、無能，才是失去大陸的真正原因(deeper seated issues)。
事實上，另有一項必須提的是美國戰後所持之政治偏見(Political Parochialism)。美在衡量歐洲及亞洲孰重時，總是挑選了歐洲，這一事實就說明了美國傳統上之重歐輕亞政策。美認為不值得為了中國而陷自己於另一次武裝戰爭。一直到韓戰爆發後，美政府才改變了對華政策。
某些歷史學家則認為，美政府已竭盡全力援助國民政府，不論是軍援或經援，美方均已盡力而為，大陸之變色乃因國民黨的腐化、無能，未能為廣大群眾謀求福利之故。是以大陸之為共產黨控制非美政策不逮，根本起因(root cause)乃係國民政府失落人心所致。
這種單方面的指責是不公平的，然而卻可以客觀地說，美國對二十世紀中國悲劇之形成多少是有所相關的。抗日戰爭後至韓戰爆發這一段期間，對華影響最大的兩位美政府外交政策制訂人為馬歇爾將軍(George Catlett Marshall)及國務卿艾契遜（Dean G. Acheson），要了解「白皮書」，就要先了解這二人。
馬歇爾及艾契遜
相當多的現代中國史專家認為，馬歇爾之使華及其擬訂之對華政策，不可避免地，或多或少影響到中共在1949年的勝利。魏德邁將軍（Albert C. Wedemeyer ）認為，馬歇爾將軍沒有時間，也沒有機會來研究共產主義的理論，而就深信老友史迪威（Joseph W. Stilwell）的報告指稱蔣委員長應負中國所有問題的責任(flash point)。
馬歇爾。（圖/取自網路）
1947年元月，當馬歇爾將軍離華返美之際，駐華大使司徒雷登（John Leighton Stuart）向其提出美國對華政策不外乎下列三項原則:其一是向國民政府提供足夠軍事援助，以期有效地擊敗中共；其二是採取聽其自然，對國民政府僅給與有限度的支援：其三是完全退出大陸，不再對國民政府作任何支持，也就是袖手政策。從歴史上的發展，可看出美國採取了第二項方策，不過也有一些第三策的味道。
美國政府之所以如此，不外下列因素：二次大戰後美國人極端厭戰，再加上與蘇聯交惡，迫使美政府執行杜魯門主義（Truman Doctrine）及馬歇爾計畫（The Marshall Plan）。
除了美國民間反對政府介入國共爭鬥外，國務院內有些中國專家也不是十分瞭解中共本質。這種錯誤，係由於對中共的最終目的及國際共黨擴張能力的缺乏認識。是時任職於國務院中者如戴維斯（John P. Davies）等人。甚至「不以為中國共產黨即是共產黨。」
從1945年對日戰爭勝利到1947年元月馬歇爾調停國共失敗返回美國為止，美國可以說是積極地希望在中國組成聯合政府。而對促成此事最熱衷者，莫過於當時在國務院中工作的一些中國通了。這些人之中，以謝偉志（John Stewart Service）及戴維思特別令人注目。他們都會中文，戴氏並曾一度出任史迪威將軍的政治顧問。
他們對中共的說辭多深信不疑，並且深信中國共產黨是農村改革者，美國應該對其友善，而指國民政府反對共產黨是不應該的。他們這些言論在二次世界大戰末期就開始提倡，直到1949年「白皮書」的發表才算開花結果，達到了對國府不友善的目的。這是不是就是「政治偏見」。
另外一個打擊中美合作的是馬歇爾使華，馬氏來華的目的在聚集國共兩黨於聯合政府之內，結果失敗了，國共內戰不但未停止，反倒在1946年變得更大規模，馬歇爾只好在1947年元月返回華府，之後他仍就任國務卿一職。在他出任國務卿的兩年中（1947-1948)，中美兩國政府的關係日形疏遠，國民政府在外交上不但很難得到物質上的軍經援助，就連道義上也缺少足夠的支柱。
「白皮書」的推手－艾契遜
另外要提的是新任國務卿艾契遜，他是一個極端聰慧、溫和的自由派知識分子，有效地掌握國務院外交政策擬訂的方向。原則上，艾氏遵循馬歇爾的重歐輕亞政策，也重視馬氏的對華政策，艾氏於1949年初為杜魯門總統（Harry S. Truman）任命為國務卿後，即認為中共終必佔有大陸，只是時間早晚而已。簡言之，艾契遜及他的主要助手們，對援助國民政府一事，並不熱衷，而只是在「爭取時間而已」(by time and make space)。
艾契遜。（圖/取自網路）
他們未對國民政府採取積極的支援，事實上等於是放棄了美國對中國大陸的影響力。這種「基於事實上的需要而採取的政策」當然有其進一步探討研究的必要。事實證明，從1945年到1950年韓戰爆發的這一段時間，美國政府方面根本缺少一個明顯及決斷的中國政策，而每次面臨抉擇時，都是選擇了在短期能勉強應付的近程對策，沒有一個全面性、長期性的計劃。這種不合需要的政策最後留下了一些無法克服的後遺症。當時在國務院影響力僅次於艾氏的，是他的好友傑赛普（Philip Caryl Jessup），在其進入國務院前，曾在哥倫比亞大學執教過，傑氏是一位國際知名的國際法專家。他主張用和平方法、加上經過法律途徑來解決一些問題，並反對利用軍事武力作為手段來解決紛爭。
在亞洲事務方面而言，傑塞普與太平洋關係學會有一段淵源，由於這一段經歷令致他自信有處理中國問題的能力。事實上，艾契遜總會找傑氏詢問關於中國問題的意見，這一事實當然令傑塞普成為國務院內制訂中國政策的主要人士之一。
一九四九年對國府而言，是非常不順的一年。這是因為華府對蔣政府之領導有所不滿。國務卿艾契遜曾在1949年初派遣莫成德(Livingston T. Merchant)（其子小莫成德曾應淡大美研所之邀至該所執教三年）至台觀察是否可促成台灣獨立，後來證明此計不可行而放棄。
華府對此類說法仍有懸念，希望能以台灣獨立取代國府。1949年夏末，美情報界認為國府能夠保持台灣之所屬權。然而艾契遜等人則認為台灣終將入中共之手，這就是當年「白皮書」公佈之時代背景。（這一說法在Nancy Tucker大作Taiwan, Hong Kong, and the US ! 1945-1992，有生動之描寫）。
1949年8月5日公佈之「白皮書」，是出於國務院有關中國問題專家們。然而也受到肯楠(George Kennan)的影響。他在國務院多次撰寫有關中國問題報告，呈現美國功利主義的精神，也成為影響「白皮書」撰寫之方向。事實是肯楠為馬歇爾之重要幕僚，故其思維也跟馬歇爾一樣。國務院於1947年五月成立「政策設計委員會」，肯氏任主席，其1948年之首份報告於二月二十四日印就分發各有關單位。
這份報告有三個要點。其一美不必採行「利他主義」，在東亞問題上應以美國利益為考慮重心。其二，美應對華採取現實主義(Realism)。其三，日菲較中國重要。他在1948年9月7日撰就第二份報告，其一，不必將中國列入戰後五強之一(Five Policemen)，過份重視國府，將失去對華政策之彈性；其二，國府將敗；其三，防止中共成為蘇聯之附庸（註：美稱四強或五強為Policemen，中國則譯為「強」。）
這兩份報告就成為「白皮書」中心思想。文中述及中國內戰必由中共得勝，國府之所以失敗悉由蔣政府負責。這份報告是一份文字炸彈，國府受傷嚴重。「白皮書」之出版對國府甚是不利，美國問題專家、文大美研所陳毓鈞教授則乾脆聲稱「白皮書」之發表「等於是宣告國府的死刑」（見陳毓鈞著，《戰爭與和平：解析美對華政策》，頁76）。
肯楠啟發了「白皮書」
當年國務院權威策士就是肯楠，他是著名之蘇聯問題專家，其對戰後美國對蘇政策之擬訂影響深遠，成為近代美國外交史上最舉足輕重之政策制訂人士之一。他是一個標準主張國家利益至上的外交官，為文向公眾及世界解釋國民政府失去大陸之原因，肯楠建議國務院應專文公諸於世，對美國之中國政策作一通盤性之說明及解釋。他的這一建議，就成了日後「白皮書」( The China White Paper)發表的原動力。
肯楠。（圖/取自網路）
還有一位「中國通」就是戴維思(Norman Davies)，認為蔣中正領導的國民政府既「未完成任務，也未聽從華府指示。」他認為，中共在未來總有一天會完全依賴美國。由於他在中國工作的經驗，戴維思很容易地成為美國在華機構的主要中國專家之一，而直接負責最基層的政策擬訂，自以為是的發佈「道德旨令」(moral imperative)。
除了戴氏，其他引起人們爭議的尚有謝偉志等人。1951年夏，他們均因安全的理由而被國務院解職，名史學家顧貝克(Anthony Kubek)在其名著《遠東是如何遺失的》(How the Fareast Was Lost:American Policy & the Creation of Communist China，1945-1949，Chicago，Henry Regency，1963)中對國務院左傾人員有重磅評論，為忠實支持國府之專家。他在書中指出，在韓戰前美國對華外交政策的方針及作法，係來自不正確的情報及不妥當的建議。（顧氏曾於八十年代中期任教淡大美研所）。
國務院最困難的問題之一就是如何制訂一項長程有效的對華外交政策，他們要尋找一個和平及安定的方針以完成他們的責任。令人遺憾的是，他們無法完成這一任務，因為他們沒有辦法找到一項行得通的辦法，而根本的原因則是國務院中部份高層人士的親共態度所致。(詳見中華戰略學會學術季刊，民106年冬季刊拙作，「羅斯福與雅爾達密約之真相」，頁1-26)。
「白皮書」之發表
中華民國政府那時是處境困難，今試引一段美軍參謀長魏德邁將軍的話來看。魏氏於1947年9月19日致杜魯門總統的報告中謂：「我們的困難在於我們政府一定要滿足當年在雅爾達密約（Yalta Accordance），中對友邦所提供的特殊利益，另一困難則是未能有效地支援國民政府。」他同時也相當直率地對國府之腐化作了批判，此一報告上達馬歇爾後卻遭到擱置，並列為機密，不准外洩，而最後的「白皮書」也未曾列入。
事實上，中國問題一直是國會保守、自由兩派議員在外交政策上爭議的焦點。就這一點，哈佛大學教授費正清（John K. Fairbank）在其著作《美國與中國》一書中持不同的看法，費氏認為共和黨議員利用中國問題作為「攻擊執政黨的火器」，純為兩黨間的鬥爭。事實上，這不僅是黨派之爭，因為民主黨中亦有不少議員同情國府而主持正義。對國府最具傷害力的是1949年二月，艾契遜與傑賽普向杜魯門建議在戰況未好轉前，暫停對國府軍援。一時之間，右派人士譁然。
1949年6月時，國務院遭到一個最難以解決的問題，這就是如何平息國會中支持中華民國議員們的憤怒，同時又不得罪中共。最後國務院自以為找到了答案，答案就是「白皮書」的發表。國務院瞭解到這一文件的發表不會受到國會的聲討與制裁，事實上是國會一直到「白皮書」快發表時才知曉此事。國務院認為，中共不久就要正式建立其政權，而中華民國政府將不復存在。對國府而言，這就是「厄運循環」(doom loop)。
「白皮書」的發表將製造機會使得美國與中共能有相互交往的機會。艾契遜及其國務院其他高級官員們多相信，設若中華民國政府不再存在，則美國親國民政府的勢力亦將失去重心而不再會有任何力量，當然也少了一個攻擊民主黨政府的藉口。總而言之，1949年初夏，中共未能有效阻止國民黨領導的政府轉進臺灣。而在臺灣的政府仍是繼續而有效地執行一個政府所應作的事。這一事實便得支持國民政府的美國友人們有了一個團結的中心。通過這些友人，蔣中正乃得將其意志表達於美國公眾之前，這些當然都變成了對國務院的壓力。
1949年7月30日，國務卿艾契遜在其「傳遞信函」中對國民政府再一次兇猛地攻擊，這可謂是8月6日國務院發表「白皮書」的前奏曲。「白皮書」中指出，國府之失敗悉在中華民國政府之腐敗、無能，且認為蔣不適宜再領導中國，這對國府聲望之打擊頗大。全書分上下冊共一千多頁，後來史坦福大學的出版社也曾發行。
此書之發表即在於要證明美國「政府中制訂中國政策者及駐在中國之代表並不同情中共」。從這句話可看出，「白皮書」的公佈就是要公佈「某些事情的真相」。杜魯門心中的兩個要求，其一是客觀，其二是公正。「白皮書」之發表是否滿足這兩項條件呢？事實上卻是既不十分客觀，也很難令人信服。國務院一直希望與中共和解，同時又要美國大眾同情及瞭解國務院的中國政策，但結果是兩項目的都未達成。
北京對「白皮書」之發表反應激烈，因而掀起了一次規模頗大的反美運動，在《毛澤東選集》第四冊最後幾節即以攻擊美國為中心，並對「白皮書」大加抨擊。中共認為這種反美的攻擊是要「暴露美國對華帝國主義政策的本質」，並稱「此一抨擊是要消除對美國帝國主義的幻想」。此一大規模的反美運動，追溯至1844年的「望廈條約」，對當時美國對華外交政策予以最嚴厲的批評。
至於中華民國政府的反應則不似中共那般激烈。當七月來臨，「白皮書」之發表已不是一椿秘密時，駐美大使顧維鈞曾要求美政府延期發表「白皮書」，當然美政府對此請求置之不理。間接地來說，「白皮書」的發佈也可能多多少少地激發了國民黨本身的革新。
事實上，「白皮書」正式地宣佈中華民國政府已打輸了內戰。淡大美研所博士班某同學撰寫論文即以此為主，有參考價值。文中提及，在眾多有關國共內戰、美國人出版之反蔣書籍中，傷害力最強的就是著名記者白修德(Theodore H. White)所寫之The Stilwell Papers，Schocken Books,1972。這位始為親蔣派時代記者，後轉為反蔣大將的媒體人，在本書中盡是辱罵國府語句，可說是林林總總評論國共內戰專書中，對蔣作最嚴厲之批判者。此書暢銷，白氏大賺(private the gains)。二戰後，白修德轉為美總統大選之專家，聲名大噪。(淡大美研所博士生吳坤輝論文「白修德之理念及實踐，民93年6月」即由筆者擔任指導教授)
白修德。（圖/取自網路）
為了避免提及美方的錯誤，「白皮書」將中共佔據大陸歸咎於國民政府，其結果是美國不再對中華民國政府施以任何援助，也再不負任何國際責任了。從此明顯看出，美國政府是在藉「白皮書」之發佈而意圖洗清其本身之任何職責。《紐約時報》記者吳烈對此一現象有非常深入的批評。他指出「白皮書」的發佈「明顯地是要蔣委員長作替罪羔羊，不但要承擔所有國民政府的錯，也要承擔美國政府方面犯的錯，同時也為杜魯門總統不援助中華民國政府這一事實，作了最好的辯護。」
小結
今日道來這一段76年前的陳年往事，感覺到美國的選邊站非常清楚，當國府自二戰結束後，面對中共之竄起，除了節節敗退外，作為大戰期間之盟邦，美國不可能再永無止境地揹著重擔繼續對國府援助，然而也不能對國府說一聲「別了」就割袍斷交。「白皮書」就在這樣一個特別的時刻誕生了。
國務院此一舉措太過本位主義，然而站在華府看世界之立場，這一動作似乎也是必然的。當時民主黨招架不住國會中扛著「中國說客」牌子的共和黨大老們，似乎也祗能如此來消除己身之重責。說白了，「白皮書」之發行具有下述二項重大意義，其一是強權政治（Real-politik)就是現實。國際間不會有情義(partnership)，祗有利害關係「交易」(deal)，自當年大陸局勢以觀，這一發展也就理所當然了。
其二是美國內政黨鬥爭（Partisanship)。國務院為爭得主動將敵黨(共和黨)之噪音消聲，「白皮書」就是武器。這一出賣國府之舉措完金符合美國之國家利益。事實上，卡特總統（Jimmy Carter）在1978年12月15日突然宜佈與中華民國斷交，可以說就是華府現實主義的再提出。
蔣中正總統在讀完「白皮書」後，即在其日記中有這樣子的一個記載，「…美國對我又如此輕率，若不求自強，何以為人?何以為國?而今實為中國最大之國恥」。儘管他對美之所為不以為然，然而縱觀時局，他就必須面對現實；他繼續在日記中這樣寫:「…如果對我們軍援得力一點，我們就不會輸得這麼慘，現在把責任推給我們，太不道德」。
當年「白皮書」一經發表，立即引起國際間之重視。事實上，美國在作此決定前一定與英國有所溝通。「白皮書」問世後之1950年1月6日，英國就立即與台北政府斷絕邦交，在中華民國政府已是痛徹心扉之傷口上撒了一大把鹽，宣佈支持北京入聯合國，成為倒向中共的第一張西方骨牌，由此可見「白皮書」之殺傷力，更可看到英美兩國在國際政治上是如何地緊密合作，也看到了台北在華府及倫敦政治人物們心中是毫無地位的，這就是現實的國際政治，世界生態。
李本京，政大外交系，堪薩斯州大政治學碩士，紐約聖若望大學歷史學博士。淡江大學榮譽教授，中華戰略學會理事長、中美文經協會榮譽理事長。近作 ：2021傳奇爭議 : 川普與分裂之美國，黎明2021年3月 ；2024美國大選 ：川拜烽火 社會分岐，黎明，2023年9月。