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對於中華民國而言，卡特總統因為在1978年至1979年這兩年間，不但在道義上重重地甩了台北，在作法上更是無情與粗魯，似此之國際事例並不多見。台北人對他有著不同的看法，是無奈也是心痛。美中台三方關係有如豎琴上的一根弦，它有時因震盪而發聲，有時則因發聲而變形。（圖/取自網路）
作者/李本京
前言
美國第39屆總統卡特將度過了他多彩多姿的一生，留給人們多樣的回憶，最常見的一句評語是這樣說的：在職時乏善可陳，政策多與人相背，離職後融入社會大眾，讚美之聲不絕。
他是一個與眾多政治人物不同者，而今天美國民眾多記得他的成功服務之處，忘了他在職四年某些為人重批之事蹟，不平凡的卡特將終於走完一生，恢復平靜，這就是他終生追求的生活。
然而對於中華民國而言，則不會這樣的看卡特，因為他在1978年至1979年這兩年間，不但在道義上重重地甩了台北，在作法上更是無情與粗魯，似此之國際事例並不多見。台北人對他有著不同的看法，是無奈也是心痛。美國與北京建交44年，人們漸忘當時之情境，也習慣了目前的兩岸三邊關係，然而44年前，卡特踩著台北人的回憶，是一場不幸的經驗。
“Carter, The Man and His Life”這是本節所要簡述的。卡特，其人與其事。
他與一般華府權貴有著迥然相異的背景。台北人最深知與他有關的身世，是一個喬治亞州(Georgia)的花生農夫。
卡特於1924年10月1日出生於平原市(Plains)，他異於許多出身自長春藤盟校東部主流派的政治人物，畢業於海軍官校(U.S. Naval Academy, 1946)後，即服務於海軍。1953年退伍專心繼承父業種花生，未幾即獻身政治，並於1963年選上州參議員，再於1971年當選喬治亞州州長，1976年當選總統。從此一簡歷可看出他從政後可謂一帆風順，萬事大吉。
然而也因為他來自南方，又無顯赫家庭背景，却與民主黨大咖之間有座搬不開的大山，而這也是他僅做一任總統就下台的原因之一。儘管他只任總統四年，然而世人對他有著深刻的印象，世人在問，這位種花生、來自南方鄉間的農夫，為何有此不凡的際遇。
卡特一上任就要處理的大事，就是如何應對因躲避參加越戰的逃兵問題，他的驚人之舉就是在上任之初即宣佈逃兵(dodgers, draft evaders)無罪。一些逃兵如柯林頓之流也可無罪。此一大事拉近了他與民主黨自由派人士的距離，却也造成他與共和黨保守派人士之對立，並導致日後共和黨雷根得勢、卡特下台之一大原因。
卡特在1979年成功地將以色列與埃及說服締結和約，並在2000年於共和黨強力反對下，將巴拿馬運河區之治理權交與巴國。
1979年11月，伊朗佔據美駐伊使館長達44天，是為美國最失顏面之一例，也印證了「大國無奈」之事實。最令美國失顏面的是美國外交人員52人被囚在使館，這一例足證卡特缺少外交素養，以致發生如此丟失國格之國際超大案件。
另外一件國際大案的處理也是非常失敗，這就是當蘇聯於1979年12月入侵阿富汗時，美國即禁運糧食也杯葛(boycotting)1980在莫斯科舉行之奧運，他的這種口號式的道義動作在國際社會中是沒有效果的。也就在這一年的大選中，卡特連任失敗，雷根當選第40屆總統。令卡特丟臉的是，伊朗就在1981年美國新總統上任之時，同時釋放了美國人質，伊朗成功地用事實宣示，伊人反對卡特，並不反對美國。
卡特在2002年榮獲諾貝爾和平獎。他在總統下台後積極從事公眾服務，並以Carter Center為總部走向世界，成為一個有公正心，又有正義感的人物，受到世人讚美。
時代(Time)周刊在2003年12月5日刊出了記者Massimo Calabresi對他的一篇訪問，其問題是「鈞座退休後的生活相當成功，為何有這種評語”。卡特作了如下回答：”人們未注意到我的努力，以致有此現象，事實是我們在這四年中盡力維持世界和平，並與中國建交。四年工作尚可。”
這項訪問用於今日仍然擲地有聲，那就是卡特確實在這四年維持了美國與世界之和平，相對之下，繼任的雷根一上台就攻擊島國格瑞那達(Grenada, 1983)，其藉口就是護僑(一個無人相信的藉口)。
卡特與台北
然而對於台北的人們，却有著不同的觀點，那就是卡特粗暴地將台北從「上海公報」推向「建交的過程」。在執行「建交」一事上，他的作風與平時之表現大大不同，其溫和態度在此一課題上全然無存。他在1982年出版「忠於信仰」(Keeping Faith)一書深受好評，社會上的反應就是卡特做事和順，與人無爭。然而他在「建交」一事上卻不斷抱怨國會中友台「中國說客」(China Lobby)之過份。
卡特在1977年5月22日在印地安那州之「聖母大學」(Notre Dame)發表演說，強調與中國關係正常化之重要性，他在當時受到時任國安顧問布里辛斯基(Zbigniew Brzezincki)的極力支持。作者陳之嶽在「亞洲周刊」於2009年4月1日出刊上寫道：布氏在接觸到「建交問題」時顯得非常興奮，這位來自波蘭的學者反對蘇聯，「却是親中派」。
文化融合
尼克森於1971年7月2日，派任之特使季辛吉與三位助理，兩位衛士就從巴基斯坦首府機場密飛北京。他的這三位助理亦歷史留名，他們是：霍德里奇(John Holdridge)、羅德(Winston Lord)及史邁爾(Dick Smeyer)。他們在7月9日清晨抵達北京，開始這歷史有名之重要任務。
這是1949年後中美正式官方之第一次接觸，意義非凡。當華府「中國遊說」之重量級國會議員們知道後，當然罵聲不斷。華府保守派大咖巴克萊(William Buckley)等人對尼克森大肆抨擊，然而就在1971年10月25日聯合國大會通過「容共」案，台北OUT，北京IN。自此美國與中共建交向前行一大步。
尼克森之中國行(1973年2月21日至28日)與周恩來在1973年2月28日在上海簽了「上海公報」。而這一重要公報也成為往後半個世紀中美雙向行之地圖解說(Road Map)。
上海公報簽妥後，中美台三方在表面仍是官方的中美關係，民間的華府與北京關係。然而實際而言，却非也，那就是華府與北京有一層實質關係，祇是不能說，「北京駐華府辦事處」名為辦事處，却是真正外交塲所。此一「上海公報」為北京與華府兩造互簽後，每一個人都知道有一天北京與華府將有完全的外交關係，北京與華府均盼著這一天，然而台北却期盼這一天永遠不到來。
筆者有鑒於此，曾說美中台三方關係有如豎琴上的一根弦，它有時因震盪而發聲，有時則因發聲而變形。儘管台北方面期盼這一惡夢永遠不要來，然而事實是雙方均會銘記「上海公報」上這一句話，「中美兩國關係正常化符合兩國之利益」。是以正常化就是「上海公報」所寄託之重點，因此這「正常化」就不由自主地成為華府、北京、台北三方之年度大戲。首先有變的是尼克森因「水門案」下台，繼任者福特，新手上陣，處理眼前大事。
「建交」一事祇好先放著，是以官方就沒有動作了；倒是民間一面倒，由民間自發式地籌組文化訪問或表演，拉起雙方融合之大戲。例如小提琴泰斗Issac Stern赴北京表演，並教導幼童王健拉提琴(王今日為國際知名大提琴表演家)。百老匯之Okalahoma亦是整團往京，其它如波士頓交響樂團等亦蜂湧至中，當然雙方更有不少人打起Ping Pong。這是「政治慢走，文化先行」之成功例子，當然有名之Eugene Ormandy也率領大樂團赴京演出。
名份與實況
就名份上，中美仍是民間來往，然而却有「實質盟友」之關係(defacto alliance)，雖然如此，但要將此一關係發展到全面官方關係，還有很多需要解決的問題。
這之中與「建交」有關者如下列、國安顧問布里辛斯基、國務卿范錫(Cyrus Vance)，助卿郝爾布魯克(Richard Holbrook)、副助卿蘇禮文(Roger Sullivan)、中國專家奧森梅格(Michael Oksenberg)等人。
卡特上任後，即立志儘速與中建交，就在1978年5月20日派布里辛斯基等人赴京商議建交事宜，而這一天恰是蔣經國上任總統的第一天，卡特挑這一天派人赴京是否有意羞辱蔣經國，倒是一個值得推敲的問題。而范錫更早在1977年初在「亞洲協會」(Asia Society)講演時，即聲稱卡特主政外交之重點工作就是「與中建交」。然而他也慎重地表示，美對台有「道義上的責任」(moral obligation)，卡特對此未表贊同。
事實是，卡特在建交一事上重用布里辛斯基，范錫則有如「路人甲」，而布氏為波蘭難民，對蘇聯恨意深厚，他的「以夷制夷」妙策，就是利用中國以聯合對付蘇聯，於是在此後與中國展開一塲長期談判，就談判而言，中方有一特點，據中國問題專家白魯恂(Lucian W. Pye)即認為中式談判要點之一就是「耐力」。
當卡特有急切感，中方自然有了對付妙策，也就是採取穩紮穩打方式，雙方儘管均有意談成功，然而仍拖到1978年春天後才「動了起來」。雙方代表在是年5月20日在北京舉行會談，中方表示不會與蘇聯結合。有此一保證，雙方乃加速談判，向建交目的前進了一大步。雙方自1978年夏季開始加速密談，這半年多的多次談判，美方均由布里辛斯基帶隊，他的團隊成功地完成了與北京系列談判。
雙方為了儘早完成「建交」工作，乃採取「雖不同意也不反對原則」(agree to disagree)，在這未來不到半年時間(1978年下半年)提出完整「建交」文書，雙方爭執之點也縮小了。也就是將「名份」問題壓縮，如此就有了初步的共識，近程目標易得，遠程目標仍是懸疑不前。
因此公報而問世之「六項保證」，時至今日雙方依然各說各話，真是一塲「話不投機」之唇舌之爭。
永恆存在的大難題：對台軍售
當中美開始在「建交」問題上各有意見時，雙方各讓一步，其中第一項撤館(台北與華府再無外交關係)，其二美軍撤出台灣，其三軍售難題，這三項問題經過雙方努力最後有了結論。那就是撤館及撤軍成立，單單第三個問題有待他日再議，於是雙方之「建交」討論正式告一段落，祇是軍售問題當時未曾說清楚，到了現在除了雙方爭吵外，也說不清楚。
當中美在1978年年底雙方的「Agree to disagree」策略不但未平息軍售辯論，反倒引致了一個新公報之誕生，這就是「八一七公報」及因此公報而問世之「六項保證」。
事實是中方對「台灣關係法」(TRA)的內容很不以為然，是以直到今日北京未曾承認此法，而取名為「與台灣關係法」，加了一個「與」字，意義大不同，不過英文就是「Taiwan Relations Act」。
在北京政府高聲反對下，華府在雷根政府領導下迫於無奈乃自行發表了「八一七公報」，以緩和北京排山倒海而來之壓力，最後就以此公報為準。(公報以軍售為主體，文字多配合北京之意)。台北因此陷入低潮，在「中國說客」(China Lobby)壓力下，又暗中給予台北「六項保證」。
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今日翻看六項保證才發現此一文書出台後，八一七公報之主旨就沒有了。根據這六項保證，美得自行決定何者為防衛性武器，何者為攻擊性武器。如此一來，這「八一七公報」也就失蹤了，今日華府言及「三公報及一法」及「六項保證」，這在Biden時才真正實施之說法證明「六項保證」事實已取代「八一七公報」。在拜登之前，美方習慣稱「三公報」或是加上「一法」，如今的美式官方聲明是這樣的：「三公報及六項保證」，這是因為如此就可加強「六保證」之適法性，美方可利用此段所言而可以自行確定那些武器可賣予台灣。
在說明「六項保證」之使命後；需要再回頭看一看TRA是如何產生的。
「台灣關係法」TRA之產生
卡特政府於1979年2月將TRA之原版文件送至國會，等待兩院批可。這動作引起兩黨議員同聲斥責，對TRA未能清楚交待如何衛護台灣未來之安全，因此就要求加開公聽會，大動作修改TRA。
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兩黨議員之所以如此生氣，是有原因的，其一就是TRA原文並未有效推出有關確保台灣安全而有所保證。卡特政府必須給一個滿意的答案，也就是要求行政部門在這一方面應有詳盡之企劃。第二個原因則是議員們對行政部門故弄玄虛，在十二月十五日國會因聖誕節日將到，已是放長假的好日子，行政部門趁此宣佈建交是趁國會半停頓下行事，應予讉責。
其三則是行政部門視國會如無物，未予尊重，是以共和與民主兩黨之國會大咖聯軍討伐卡特，其結果是議員們提多項修正案，將TRA之初稿大改一番，增加了許予台有利之條款，否則如依原件通過，則台灣將會瀕於無安全之地。
當修正案進行時，參眾兩院多場聽證會均有經典對話，例如語意權威早川雪參議員即以專家的身份對會中各位發言人據理而爭，互不相讓。早川雪參議員認為糢糊不清就是因為唯有如此才能彰顯出「字之美」。
小結
最終在1979年4月兩院始正式將修正本送還卡特，卡特則在1979年4月10日正式簽字，該法由而成立。這一由美國國會訂定之法案正式生效，多年來雙方多依據該法之宗旨行事，偶有越界，也都在管控之內。祇是雙方對軍售台灣這一部份爭議最多，一則因為美方隨著時日爭取到更多之空間，拜登當前之外交首在抗中，當然就不會完整無缺的跟著TRA的精神走。
就目前情勢以觀，未來二十年三方仍可在TRA規範之框架下發展對外關係。然而世事難永遠，在說不準的時空下，中美台三方關係也許有改變，也許有小修正。台灣處於兩大之中，如何自處不但要時時注意，也要刻刻留心是否踩到對方紅線上，更要盤算是當棋子還是當棋手。
在「台灣關係法」精神下，台灣有了長達44年之平安日子，應該再爭取和平的時代，不要亂了方寸。不要為人所用，自己的國格自己護。靠人的結果總不過是一塲空。斷交後曾因故赴華府台北辦事處，不想這祇是一處位在馬里蘭州距DC相當近的一個小城，其地址為大河路(River Road之5161號)，其前身是「萬豪大酒店」(Marriot Hotel)，其官式名稱也大改特改，是為「北美事務協調委員會」(Coordination Council for North American Affairs，CCNAA)。
這名字非常怪異，因為這是為台美二地設施之類外交公事辦公處，這一奇怪名字完全沒有Logic，就有人打電話向CCNAA辦公室洽公，自稱旅加華裔，請求CCNAA對其在加之工作有所釋疑，這發問者以為此機構就是為北美工作而設，那當然也包括加拿大了。
我自清朝即擁有華府使領館區樓房一座，如今則必須搬離此一區域(麻省大道西北段)，並且還必須搬出DC，不但如此，還取消本掛著「賓」字外交車牌，也同時減少駐美領事館，總而言之，卡特手法粗魯無禮，然而更令人氣結之事還不僅如此。當台北派代表赴美談判雙方有關大事時，美方不允許自台北派來而不專管美加事務之錢復來美，已在美之楊西崑大使則是唯一自台來美之代表。
回首美方以種種奇異方式粗魯以對台北，心中百感交集，筆者在開車離去時，回頭看著那一幢Hotel(辦事處)愈來愈小的影像時，突然體會到「淒然」兩字的真義。
作者簡介
李本京，政大外交系，堪薩斯州大政治學碩士，紐約聖若望大學歷史學博士。淡江大學榮譽教授，中華戰略學會理事長、中美文經協會榮譽理事長。近著：《傳奇‧爭議：川普與分裂之美國》。