我當縣長時候一直期盼行政院長應該跟地方政府縣市長有一個定期開會討論的機會。可惜終阿扁總統任內也一直盼不到這項的正式會議。也許中央政府總統、行政院長都不喜歡地方首長開口就是要錢。不過制度應該可以談吧！（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
新科的直轄市市長及縣市長已經在12月25日正式就職。
除了恭喜與祝福，權力伴隨著忙碌的每一天已經開始除了看不完的公文，開不完的會議，跑不完的攤。而且不知道什麼時候有司法陷阱！
過去沒有直轄市長、縣市長的訓練班，也沒有如何當一位縣市長的書大家都是摸石頭過河走過來。我因為已經做過了二届九年的台南縣長，台南縣的人口
也超過110萬人，下面有31個鄉鎮市，過去摸石頭過河的治理經驗及反省，也許可以提供給市長縣市長們參考。其實財源不足，中央集權集稅是問題的關鍵 !
一、財源不足無法自治:
首先最大的問題是地方自主財源不足，就算加上中央「統籌分配款」及「一般性補助款」，也無法満足地方的基本財政自主(包括公務人員約聘員工薪水、
退休金，各項法定支持，及基本維持費)。
這種財政短缺常態，除非修改「財政收支劃分法將「國稅」、「直轄市及縣市稅」的稅目歸屬重新整。或者重新整「中央統籌分配稅款的來源及分配公式」及一般性補助款的範圍。
過去大部分的地方首長都集中在爭取中央統籌分配稅款的總額度及分配方式；可是因為公式太複雜外界不容易了解，所以效果有限。其實真正該關心的是
「國稅太多」太集中在中央，而「地方稅太少」，這也就是地方政府均貧的關鍵。
二、中央集權集稅，地方缺招商創稅振興經濟因:
以110年度為例屬於國稅家總稅收的約86%屬於直轄市、縣市稅的地方稅收僅佔不到14%，台灣真的是一個央集權集稅的國家。
而其中跟地方的經濟發展、就業機會、國民所得關係最密切的營業稅及所得稅(含營業事業所得稅及個人綜合所得稅)佔國家總稅收的比例高達60.2%(營業事業所得稅24.4%、個人綜合所得稅 18.4%、營業稅17.4%竟全部歸國家所有。
地方認真服務產業，提供良好的道路、路燈、塑造一個良好的產業環境，這些都需要成本，但全部稅收却均為國家所有，這才是造成地方均窮的關鍵。因為
地方再怎麼努力招商吸引投資、消費，均沒有發生客觀創稅的效益。所以目前財政收支劃分法將所得稅、營業稅列為國稅，再統籌分配稅款及補助款的方
式，等於是要大家合吃「大鍋飯」；卻無法鼓勵直轄市、縣、市，認真打招商創稅振興經濟的誘因。這也是精省後台灣並沒有更有「經濟活力或效率」的關鍵。
三、所得稅營業稅應為中央與地方共享稅:
由於所得稅、營業稅攸關地方的經濟發展、就業機會及國民所得，同時也跟在地的地方政府能否提供良好的居住、教育、文化、生活環境，留住人才、留住
廠商，提供更好的競爭環境有密切相關。而地方政府從事相關環境的打造在在需要經費，所以將所得稅營業稅完全由中央政府獨吞這是非常不公平的。
例如新竹市2020年光是所得稅就繳交1302億8300萬元，但每年的歲人預算卻只有233億元。同樣的例子雲林縣有六輕麥察離島工業區，也可以說數百億的
營業稅及所得稅，污染在地方，可是全部營業稅、所得稅均歸中央政府所有。高雄市也有相同的問題。
所以應該修改財政收支劃分法增列第八條之將營業稅、所得稅列為中央與地方共享税。而且建議應該比照德國聯邦政府與邦及地方政府分享稅的制度及精
神，中央及地方各分得二分之一至於縣及鄉鎮市，亦應採取分稅制的精神按比例來分配。
四、分稅制可激發地方良性競爭、消除逃漏稅:
將營業稅所得稅改為中央與地方共享稅的分稅制，不但可以讓「地方政府」及「人民」產生可以共同參與來改善地方的經濟及稅收的誘因，產生善的循環。
而且可以透過客觀的稅收增加，來增加地方的建設及福祉。
而且因為地方政府可以分到稅，對於目前約28%地下經濟無法課到稅，地方政府自然有誘因去查稅。比起目前查到了也是國稅，但中央政府沒有人力查，而地方政府既然得不到任何好處，自然不想花錢自找麻煩。可是一旦地方政府可以分到稅，自然樂意執行查稅。
例如目前許多夜市、黃昏市場、一些販未設置營業登記，也未繳稅。如果地方政府可以分到稅自然願意引導攤商辦理營業登記，並推動電子化支付，讓每一筆交易電子化，稅收自然可增加。地方政府甚至可以協助改善夜市的環境衛生條件，而且協助行銷增加攤商的商機。
地方政府可以透過努力經營來創造稅收，地方的產業行銷，在地特色經濟的推動自然會更加賣力。
以台灣地區目前6都13縣3省轄市，368個鄉鎮市區如果同時產生招商行銷創稅的動能，那麼台灣在地的地方特色產業就能夠百花綻放。經濟自然會振興、
增加就業機會。
五、分稅制的爭點及配套方案:
(一)是否需要聯邦制，才能採分稅制？
由於德國採取所得稅營業稅及增值稅採取分稅制，所以財政部為保護中央政府的既得利益，所以就提出德國因為採取聯邦制所以才能採取分稅制。這種說法
是一種誤導，其實聯邦制的基本精神就是邦的獨立課稅權，這當然是大於分稅制，分稅制仍然是在中央的既定税目上，做中央與地方的財政收支劃分。而且
我國過去營業稅原來是省稅及直轄市稅。而直到精省後，才將營業稅歸屬於國稅所以財政部以聯邦制作為反對分稅制，其實只是中央政府要保護既得利益。
而且中國大陸目前也不是聯邦制，但目前完全學習德國的分稅制，並以此鼓勵地方政府招商引資發展經濟。並以此作為官員考評的重要依據，這也是中共過去三十幾年經濟發展重要的制度基礎。
(二)如何解決企業營運總部之爭:
精省後在1999 年財政收入分法才將稅省稅、直轄市稅改為國稅局。其中修改的主要理由就是「公司營運總部設在那裡，就影響營業稅繳在那裡」的
公司總部註冊在那裡之爭的問題。
不過目前直轄市與一般縣市在統籌分配稅款的分配公式不同，已構成一國兩制不公平問題。
而直轄市統籌分配稅款的公式有50%跟該直轄市最近三年轄區營業事業營業額有關，因而營運總部設那裡，仍然有直接利害關係。直轄市政府爭取企業營運
總部註冊在該市的衝突問題仍然沒有解決。
相反地，反而德國分稅制對於營業稅、營業所得稅如何繳納分配？其配套方案，則並不以企業營運總部設在那裡做為依據：而是以該企業在各地方政府轄
區所聘的員工人數比例來分配其營業稅及營利事業所得稅。這種配套分配方式可以達到雨露均霑的效果，也可以避免營運總部之爭。更可以比較合理解決
台灣目前「工廠設在中南部鄉下，但總公司設在台北市」台北市分配比較多的不公平的現象。台灣應該可以學習作為配套措施。
(三)以「區域平衡基金」來幫助偏遠地方:
分稅制雖然具有增加地方競爭共創經濟社會發展的優勢，但是否會造成「強者愈強、富者愈富，但弱者愈弱」的兩極化發展呢？
其實分稅制也有「濟弱扶貧」幫助偏鄉的「配套措施」，那就「城鄉區域平衡基金」。此一基金由「中央政府」及「相對富裕的地方政府」(平均稅收超過120%的地方政府)，以1:1的方式共同提成立。平衡基金用彌補相對貧窮的地方(平均稅收不及80%的地方)，以補足到平均稅收的80%。
德國「城鄉區域平衡基金」的功能，比目前我國的「統籌分配稅款」制度，都具有以富濟貧的功能。
但統籌分配稅款制度實質上是一種財政上的「地方均貧」的「集權獨裁」體制，讓地方政府不負責任，無法鼓勵地方政府招商創稅共創繁榮。
六、行政院長與地方首長的定期會議:
目前行政院會六都市長均有受邀參加，但一般縣市卻沒有受邀參加。這種一國二制的不公平其實應該要打破。
而六都的市長一般也很少出席，通常都是由其中一位副市長代表參加。
過去曾經由內政部部長召開各縣市長的會議，但效果不彰後來就不了了之。我當縣長時候一直期盼行政院長應該跟地方政府縣市長有一個定期開會討論的
機會。可惜終阿扁總統任內也一直盼不到這項的正式會議。也許中央政府總統、行政院長都不喜歡地方首長開口就是要錢。不過制度應該可以談吧！
其實行政院長的確應該考慮，是否每半年跟直轄市及市長召開正式的「中央與地方協調會議」，就「中央與地方權責分工」及「財政收支劃分事項」溝通討
論，對「中央法規政策在執行上的妥當性問題」有直接溝通的平台。讓地方有更完整的權能，有更充足自治的財源，落實地方自治，國家才能真正強盛。
七、錢權下放地方包圍中央:
中央集權集稅體制再不打破，台灣各縣市的地方只有愈老愈窮，而且朝向滅校、滅村、滅鄉！
所以各個市縣市長應該團結聯合起來，地方包圍中央，共同向中央政府求：將營業稅、所得稅列為中央與地方共享稅，各分得二分之一，並將德國的兩個配套措施一併納入。
讓全台灣6都133市及368個鄉鎮市區全部下而上動起來，振興台灣經濟，搶救少化危機 !
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。