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通訊傳播事業營業自由與著作權保障研討會 /林家暘:排頻屬營業自由,想要有效率的頻道安排自然要頻道變更

匯流新聞網/王 佐銘 2022.07.07 22:17

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匯流新聞網記者王佐銘、李盛雯 / 台北報導

現行有廣法提供了主管機關對於有線電視頻道上下架的審核權,有關「排頻權」議題,7日在「通訊傳播事業自由與著作權保障」學術研討會引起廣泛討論,學者專家普遍認為,政府對系統頻道、上下架異動進行規管的手段,可能要考慮改變、鬆綁,甚至移除規管,回歸憲法賦予的「營業自由」機制。

關於有線電視的排頻自由是否已受到憲法充分保障,輔仁大學法律學系助理教授林家暘表示,排頻行為不需要先以言論自由來討論,其爭議實屬商業往來所產生的範疇。他指出,排頻屬於受憲法第15條所保障的營業自由一部分。因頻道位置實為頻道載送的商業條件之一,具備商業價值;系統商追求最有效率的頻道安排,自然需要進行頻道變更;頻道載送與頻道變更行為難以劃分,頂多為頻道交易中不同實行階段,上下架規章的要求,就不可避免地對頻道變更的許可數量產生影響。

林家暘也提到,頻道變更管制也就是事前個案性的頻道變更許可是沒有必要的,只要有上下架規章、頻道必載還有規章的透明性義務賦予系統商,就足以確保意見多元,不需要進行個案式的頻道管制,更何況,在國外的法例當中從沒有看過任何一個國家,可以對系統商的頻道變更做事前管制。其實系統商才是市場遊戲規則的創始者,主管機關只是一個協力者的角色。

林家暘強調,現行有廣法29條第3項的頻道規劃與其類型變更管制並無實切需要,而能統一至同法第37條上下架規章規管方面處理。而即便是此等方式管理,仍應尊重相關事業的營業自由以及市場機制為首要的運作方式。相對地,主管機關應秉持其管制界限,僅於必須維護視聽多元性以及有妨害市場競爭情形發生時得以進行市場干預性調控,現行的無歧視、透明性規章義務與必載義務即屬之。當前頻道規劃變更許可所採用的標準,尤其是尊重消費者習慣,無法作為介入、調控市場運作結果的正當理由。

至於目前正在進行的頻道區塊化政策討論,林家暘認為其將對頻道規劃實務產生直接衝擊,包括消費者收視習慣受到影響,也牽動到系統商與頻道商的利益。因為數位頻道區塊化勢必會帶來「黃金頻道」價值降低的結果,一是頻道數量一多,頻道價值被稀釋,二是民眾收視行為有所改變,不太可能再用轉台鈕一台一台轉換頻道,而會優先透過機上盒「我的最愛」功能來揀取自己常收看的頻道。若三碼機制落實執行,萬年頻道表的問題也就會迎刃而解,作為交易條件之一的頻道位置,重要性也會越來越低。

最後林家暘提到,國家通訊傳播委員會(NCC)不應以單純的「市場遊戲規則」執行者自居,或僅能擔任系統商與頻道商之間持續進行交易的調停者。撇除一般競爭法主關機關對於事業活動進行限制或不公平競爭的監理不談,基於維護視聽多元化或者有線廣播電視事業的健全發展等目的,主關機關將獲得有廣法部分規定的授權,實施特殊的管制措施或者課與系統商不同於一般市場活動者的特殊義務。雖然有廣法授權給主管機關特定的管制權能,皆不能取代系統商在頻道載送市場的主導地位。不過在出於公益限度內,主管機關也必須扮演市場遊戲規則的協力創造者,推動有線電視市場自主,但是正向的發展,乃至於促進消費者福利的提升。

清華大學通識教育中心主任翁曉玲表示:排頻涉及系統商、頻道商、消費者權益競合的問題,頻道變更是很複雜的,也常導致系統商與頻道商申請調處。兩年前,中天新聞被關台之後52台就空頻,52台空頻很久時間將近一年半,直到有線電視系統受不了,不得不屈服NCC的強烈指導之下,終於提出華視遞補52台,從中可以看到頻道上下架,有關排頻權問題,主關機關介入的力量其實是更大。

世新大學法律學院副教授戴豪君指出,目前的數位機上盒已可以做到由消費者自主編排節目表單,排頻權已經沒這麼重要。頻道載送是商業談判中的一個環節,系統商會觀察消費者的反應,並判斷怎麼規劃頻道能達成最有效率的結果。市場競爭、消費者權益、頻道內容的多樣性這些都規定在有線廣播電視變更頻道類型的管理辦法,而在母法條文中沒有出現,NCC把所有重要的裁量基準,都放在行政法規命令裡面,這在授權上是否足夠有疑義,所以在立法體例上應做檢討。

元智大學資訊傳播學系助理教授葉志良表示大致同意林家暘教授的說法,他認為,消費者才是老大,政府管制應該只是備位,現階段由政府對頻道上下架異動進行規管的手段,可能要考慮 改變、鬆綁,甚至移除規管。他說,消費者收看影視音節目的管道已愈來愈多元,除了有線電視、MOD,還有OTT TVYouTube等影音分享平台,線性與非線性頻道的播送形式多元,加上各種創新應用服務推陳出新,不同產業間相互滲透甚至產生產業融合趨勢,頻道不再是過去所理解的頻道。

世新大學廣電系副教授何吉森指出,頻譜規劃原則在新聞局年代訂定,NCC成立後,第一屆委員有討論,有線電視全面數位化、消費者的選擇機制完全自由,那頻譜規劃就不要管,但在有線電視全面數位化後,NCC反而越管越嚴。

協合國際法律事務所合夥律師吳祚丞認為,排頻是商業行為,他並舉中天電視新聞台被迫從有線電視52台下架,轉上Youtube播放,許多忠實收視戶並不覺得中天下架,這也意味有線電視系統台只不過是播傳媒體中的一種,頻道位置相對以前,重要性已減弱,因此,對於排頻權議題,他認為,以他觀察,幾乎所有學者皆不認為移頻須要採事前高度管制,與NCC現在的作為不同。

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