蔡英文政府搞的這個消滅水利會、搶奪農民財產的爛攤子，就讓我們來看看，大法官憲法法庭能否成為台灣人權的守護者？（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
2020年7月立法院在民進黨多數暴力下，通過了「農田水利法」。這法案強制消滅了台灣歷經400年的基層農民灌溉自治組織——17個農田水利會。而且把原來農田水利會自主經營管理的農田水利灌溉業務經營權，及農民的水權及全國17個農田水利會的資產全部沒收，成為國家所有；並由中央政府負責經營管理。
這些資產包括現金779億元，灌溉事業用地2.3萬多公頃，非事業用地1600多公頃。這還不包括累積400年為數龐大的農田水利設施建設，總價值超過數兆元以上。總計全國2823名員工，全部納入公務機關。而原來農田水利會155萬農民會員，一夕之間喪失了會員權，只剩下灌溉受益權。
小英政府不顧全國17個水利會自救會老農民的反對，強行以國會多數暴力通過。自救會乃請在野黨（國民黨）協助提起大法官會議解釋。由於2022年1月1日開始實施憲法訴訟法，所以本件釋憲案即依據憲法訴訟法，預定在5月24日（下周二）上午召開憲法法庭的言詞辯論。
一、抗繳水利小組費用結緣：
本人跟農田水利會有一個很特殊的因緣，1992年我第一次參選立法委員時。當時台南縣六甲鄉一位農民黃俊維，因為抗議水利會沒有供水，卻仍然要收「水利小組費用」，因而拒繳，而被嘉南農田水利會提起訴訟催繳。當地農民團體「珊瑚民主促進會」發起「水利小組費用抗繳運動」，而我當時也擔任黃俊維義務律師，結果很幸運在簡易庭獲得勝訴。
由於當時正值台灣第一次國會全面改選，民主風潮頗為興盛。台灣省政府也在隔年1993年，全面取消「水利小組費用」的課徵。這就是說「水租（其實是水利小組費用）抗繳運動」成功，這跟我能夠在1992年年底，以10萬5千多票最高票當選立委有密切相關。
二、提案要求恢復水利會自治：
1993年我進入立法院，結果沒想到立法院在1993年1月份的「殘會期」（第二屆立法委員已經選出，預計1993年2月1日就職），修改「農田水利會自治通則」將會長、水利代表選舉取消，並預計三年內改制為公務機關。
由於不能忍受一個農民團體，竟被政府強制沒收接管；再加上台灣要加入WTO，農業及農民可能在農產品國際貿易自由化受損最大，如果水利會改為公務機構，農民的水權很容易被剝奪；因而乃在1994年率先提出「農田水利會組織通則」修正草案，將水利會恢復會員民主體制，將會長改由會員直選，水利代表恢復分區民選。因為於當時民進黨是國會是少數黨，所以該法案一直沒機會被審議。
三、從水租抗繳運動到釋字518號解釋：
水利會告黃俊維的抗繳水利小組費用案件，後來由楊丕銘律師繼續義務幫他忙。結果沒想到後來這個案件打到提出大法官會議解釋，而且經過大法官於2000年12月7日作成釋字第518號解釋，這個解釋案也是後來一般引用為「水利會是自治團體」，也間接促成了2001年6月份立法院再次修法，將我在1994年在立法院提出的「農田水利會組織通則」會長直選方案，重新在立法院提出，並完成立法。2002-2020水利會才又重新回歸民選自治團體。
四、水利灌溉設施組織，是先於國家而存在：
全世界的農田水利灌溉組織，其實都是早於國家的存在。在國家還沒有正式建立以前，人類社群從採集狩獵文化進入到農耕文化時，就開始有最基層的農田水利灌溉的互助組織。這是人類社會進入農業社會，為了增加生產、養活家族成員，就必需要有農田水利灌溉設施及灌溉組織，所自然產生的合作、分工、互助的設施及組織。
台灣自16、17世紀，部分漢人移民到台灣，為了生存開始有農耕生產，也就開始有農田水利灌溉設施及組織。根據蔡志展先生研究，荷蘭及明鄭時期台灣的水利設施已經有35處，到了清代已經有966處。這些都是民間自行集資、提供土地、出工而完成的水利設施，其經營管理也均為民間組織，其中最具代表性的是彰化八堡圳的開發。
承如中研院法律研究所副硏究員吳宗謀博士所稱：「⋯台灣灌溉團體自治自律，建立在自由農民因付出開鑿渠道的勞力，而享有不同於土地權利、且可讓與、繼承的水權這兩個基礎條件上。稱之為台灣版的洛克式自然權利亦不為過。」所以農民灌溉的水利設施、享有的水權，都是農民出資出力甚至提供土地所獲得的「自然權利」，並不是政府所創設賦予！
五、公共埤圳組合雖是公法人，但財產並非國有或官有：
清代埤圳水利灌溉設施都由民間自行投資興建，例如著名的台南官田番仔田埤、彰化的八堡圳（墾戶施世榜所建）、台北溜公圳。
但在日據時代日本為確立「農業台灣、工業日本」的發展策略，為確保灌溉水源穩定，乃著手整個整建既有水利設施，並將重要的私有埤圳公共化。
1901年日本總督府公布「台灣公共埤圳規則」，及後續1906年公布「施行規則」「台灣公共埤圳規約準則」及修正規定，將私有埤圳，其中對公共利害關係者均可指定為「公共埤圳」。並由利害關係人組成「公共埤圳組合」，為公法人，成為一種水利事業自治團體，惟仍由地方行政官署首長任管理人，負責水利事業管理。這也正式開啓水利會為公法人的時代。
由於公共埤圳組合是法人，可以向日本勸業銀行等金融法人獲得巨額融資，而能夠投入土地改良及後續的水利投資。例如公共埤圳其產權仍為圳主所有，圳主每年仍向組合收取水租費。嗣後為求管理方便，水利組合可向銀行融資乃向圳主收買產權，圳渠成為組合的公有財產（值得注意的是，並不是由政府出錢向圳主收買產權）。再由灌溉農戶分期攤還。又為了使用水戶交付水租有統一收費標準，各地區水利組合多定有「公共埤圳使用規約」詳列收費標準，報奉總督府核准實施。所以公共埤圳組合雖是公法人，但其公共是指水利組合的公有財產，並不是國家或官府的財產。
六、水利會是公法人，財產就是公有財產，就是國家的嗎？
小英政府以水利會是公法人，即認為是由國家所創設，所以國家也可以將水利會消滅改制公務機構，而其財產就是國家公有財產。
這顯然完全睜著眼睛說瞎話，刻意忽視日據時期日本政府賦予「公共埤圳組合」（水利會前身）公法人的地位，其目的在於方便公共埤圳可以擴大其規模，增加供水範圍，造福更多農民，而賦予可徵收水利用地及課徵水租及分擔建設費。但其所需資金仍然是由組合內的農民共同分擔。並不是由日本政府出資徵收或興建，頂多只是分擔一部份的補助。而其灌溉組合為公法人，其實是在既有農民灌溉組織基礎上進一步的法人化。水利設施、水利灌溉、灌溉組織也均非國家政府所創設，而只是政府透過公權力予以擴大提升其效能。
我國土法法第四條及土地稅法第七條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」所以水利會雖是公法人，但其土地均不算是公有土地。
七、水利會公法人，但性質上跟電信業、電業、台鐵、高鐵類似：
水利會雖然是公法人，但其性質類似電信業、電業、台鐵、高鐵等之性質，均具有自償性收入，具有事業的性質。其所謂的公法人性質，其實也只限於圳渠土地徵收（但徵收款仍需自籌）、會費、建設分擔得為強制執行外。這個性質跟電力、電信事業路線土地的其實是類似。
水利事業在日據時代及戰後40、50年代農業興盛時期，農業收入還可以時，可能其自償性還很高。只是現在農業所得偏低的年代，水利會虧損年年都需要依賴政府補助。不過在2018年全國17個水利會的自籌備仍然高達67%。政府補助32.8%。
但水利會跟電信業、電業、高鐵、台鐵等最大的不同是，水利會是社團法人，全國17個水利會共有155萬個農民會員。主要是由農民出資參與興建，許多土地也是由農民無償提供或寄名提供。
但電業（台電公司）、電信業（原為電信局經營，後來公司化，目前已經民營化，但實質政府主導）、高鐵（民營化，但目前由政府主導）都是公司制。台鐵仍由鐵路局以機關經營，目前政府正在大力推動國營台鐵公司。除了高鐵一開始採取BOT外，其餘三者一開始都由國家完全投資。
全世界都在推動公營事業公司化、民營化，目前行政院正式大力推台鐵公司化，台電公司發電、輸配電、售電分割自由化、民營化。結果卻相反地把三、四百年已經民營化的農田水利事業，大開民主倒車！滅掉全國17個水利會，改變為公務機關。
八、二次改制公務機關都沒成功：
在國民黨一黨獨大的時代，也曾經有二次要把農田水利會收歸官有。第一次是蔣經國時代，在1975-1981健全水利會方案時期，當時停止水利代表選舉，會長改為遴選。但最終因為把水利會財產變成國有財產，法律上無法克服。最後只好放棄繼續維持民主選舉。
第二次是李登輝總統時代，1994-2002年將會長改為遴派，會員代表改為會務委員，亦改為政府遴派。原預定三年內改制為公務機關。後經水利會抗議而取消。但終李登輝任內不敢消滅水利會改為公務機關。其實最大的關鍵仍然是廢除水利會需有合理適當的法律程序，而國家能夠繼受水利會的財產嗎？這都是法理上有根本的困難。
九、期待大法官成為人權守護者！
這一次憲法訴訟結論攸關台灣人權法治保障水平，到底政府是否可以未經法律明文，即可以消滅一個法人？是否可以未經財產清查，未經合法徵收程序，即將民間法人的財產、水權、灌溉經營權變成國家的？是否政府可以未經法律的明文授權，而可以成立農田水利署三級機關？
蔡英文政府搞的這個消滅水利會、搶奪農民財產的爛攤子，就讓我們來看看，大法官憲法法庭能否成為台灣人權的守護者？
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。