如何健全台灣的地方自治？如何克服台灣當前治理的困局？如何落實地方自治的改革？此次修憲是一個值得把握的契機。蘇煥智前縣長衡酌歷史情境、參照國際案例，提出全盤構想。（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
繼9月26日屏東超商挖眼案、10月15日台北市挖眼割傷案之後，11月21日桃園龜山超商再度發生超商店員，因要求客戶落實防疫佩戴口罩，而被剌殺死亡。
三起因勸導戴口罩而引發的衝突，並且涉嫌兇手都可能涉及精神障礙問題，遭社會各方普遍非議：治安及「社會安全網」完全破功。蔡總統已經執政五年半，但完全看不出有解決的方案，也看不出努力尋找解決方案的痕跡！其實，社區安全網的漏洞，就是台灣地方自治制度的漏洞。
如何健全台灣的地方自治？如何克服台灣當前治理的困局？尤其，利用此次修憲機會，如何落實地方自治的改革？的確是一個值得把握的契機！
一、社區安全網的漏洞，就是台灣地方自治的漏洞：
為什麼台灣總是在發生精神障礙者殺人致死後，才會將其強制送醫，然後一切不了了之，再等著下一顆炸彈爆炸？例如小燈炮被精神疾病者刺傷，死亡迄今已超過六年多，她的媽媽王婉諭也以進入立法院一年半，但完全看不到小英政府，在社會安全網有何改善！關鍵在於，「精神衞生法」的主管機關在中央是行政院衛生署（目前的衞福部），在地方是直轄市政府及縣（市）政府，但縣以下的鄉鎮市公所並沒有被授予權責，直轄市的區公所也沒有被賦予權責。
我常常在想，當第一線可能面臨這些具有攻擊性的精神疾病者攻擊的社區、村里居民，為什麼不能讓他們就近、直接向與他們最接近的鄉鎮市區公所尋求協助呢？如果鄉鎮市區公所也是精神衞生法的主管機關，是不是他們就能把這些具有安定虞慮的精神病患，儘早評估、強制治療呢？由此可知，鄉鎮市區公所沒有精神衞生法的自治權責，就是造成今天台灣社區安全網不能建立的關鍵因素。
二、鄉鎮市區沒有環境稽查權、處罰權，造成台灣污濁的河川，偷埋垃圾爐渣：
不只是精神疾病鄉鎮市區無權過問，跟地方清淨環境攸關密切的廢棄物清理法、水污染防治法、空氣污染防治法，鄉鎮市區都不是主管機關，也沒有環境稽查權、處罰權及強制處分權。
雖然鄉鎮市是廢棄物清理的執行機構，但沒有環境稽查權、裁罰權，等於對地方的污染受害，沒有牙齒。只見台灣每一條河川污染情形嚴重，空污受害無法即時處理，有害事業廢棄物到處亂埋，但環境保護運動者卻從來沒有反省：既然環境保護運動是一個社區化的運動，為什麼中央政府卻刻意讓第一線受害的鄉鎮市區地方自治體，不能有環境稽查權及裁罰權呢？台灣的環境保護運動要徹底成功，就必須落實第一線的鄉鎮市區地方自治體，有環境稽查權及裁罰權。
三、幼托、長照、在地經濟與鄉鎮市區地方自治：
除了以上所述，與人民安居樂業最相關的就業、在地經濟，以及幼托、幼兒園，乃至老人、弱勢者的長照問題，都跟社、村里及第一線鄉鎮市自治體密不可分。如果第一線的鄉鎮市區地方自治體，能夠儘可能解決這些課題，那麼人民自然能夠安居樂業。
台灣目前社會多數年輕人，必須北漂來找工作（因為在地經濟模式無法滿足多數年輕人的就業機會，及對未來發展的期待），高房租高房價讓他們看不到人生的未來。所以不婚、不生、不養，台灣成為全球出生率最低的國家。再加上快速的超高齡化社會的來臨，老人長照體系迄未建立，長照社會保險未實施，社區化的照顧制度未成形，造成老年人失能時，沒有辦法得到好的照顧，而給予年輕一代沈重的財務負擔。社區化長照體系，需要有更健全的地方自治，更完整的財源及權限。唯有良好的基層鄉鎮市區地方自治，才能在第一線協助解決「幼托、長照、在地經濟」等課題。
四、系統體檢台灣地方制度的亂象？抑或只為林智堅量身訂做新竹都？
新竹縣市合併升格新竹都議題，雖因12月18日四項公投及中二區補選激烈攻防，而暫時失去媒體關注，但林智堅市長仍然在持續力推。他四處呼籲，「大新竹合併升格可以事權統一，讓中央政府和地方政府攜手合作，提供恰當土地，更能讓人才留在新竹，讓企業繼續在新竹紮根」，並強調錯過這次，新竹恐再等四年。
問題在，到底小英政府是只為林智堅量身打造「新竹都」的選舉利益盤算呢，抑或能以歷史宏觀的視野來為地方制度做一番體檢？台灣自總統直選後，歷經精省到實質廢省，從二都到目前六都，以致70%人口在六都，其餘30%人口在16個縣市，造成一般縣市與直轄市，完全立於法律上不公平的地位。政府如何對得起那30%住在16個縣市的居民！
而且，第二級的地方政府的13個縣之下，有188個鄉鎮市區有地方自治及自治選舉，有自主預算權。但六都的158個區，除了原住民區恢復地方自治外，其中有119個原鄉鎮市，本來是地方自治體，卻全遭廢止而改為區；外界本可從原來的鄉鎮市辨別人口密集度，此後完全無法識別。而且廢止地方自治的理由，完全是因為受制於過去台北市直轄市的形式主義，別無道理。二級基礎地方政府竟成一國三制，毫無邏輯可言。
我們依然期許小英政府是一個有宏觀視野的政府，能夠從比較國際制度的角度，來解決台灣當前地方制度的亂象。
五、廢除省與直轄市才是治本之道：
自1998修憲，將省虛級化後迄今已23年。2018年6月28日行政院更進一步將省級機關去任務化，預算歸零。省級組織及業務完全移交中央，等於實質解散。
為什麼需要廢省呢？因為省既然已經不存在僅成為「幽靈」，卻是造成如今直轄市與一般縣市不平等的關鍵因素。直轄市皆主張它們的位階相當於省，所以一旦升格直轄市，就提升公務人員職等，並要比照台北市擴大編制，個個升官發財人事費爆增。這就是為什麼六都成立後，公務員人力增加13137人，人事經費每年爆增高達731億8334萬元的原因。如果廢省了，直轄市自然失所附麗，大家都是直轄市了，而回歸到直轄市與一般縣市立於平等地位。
因而憲法增修條文第九條，應予修改，停止憲法本文第十章及第十一章有關省及直轄市之規定。
六、仿效韓國民主化後將直轄市改為廣域市，首都改為特別市：
直轄市在歷史上都是威權體制下的產物，除了其人口密度龐大、政治經濟重要性高外，乃由統治者將其提升為直轄市，使其位階相當於省的地位，並皆為官派。韓國在威權時代也有六個直轄市，後來民主化之後將直轄市改制為「廣域市」。而首都首爾則按一般國際通例稱為特別市。
台灣應該可以將現行的直轄市都改制為「廣域市」，並將首都台北市比照國際通例改稱為「特別市」。廣域市與特別市，除了在行政位階上與一般縣市平級之外，更應該比照南韓在廣域市下的城鄉混合型城市制度，給予廣域市下設的自治體更大的自治權限。
七、省轄市基隆市新竹市與嘉義市如何定位呢？
廢省之後原來的省轄市（基隆市、新竹市、嘉義市）如何定位呢？因為省既然不存在了，當然不宜再稱為省轄市，而是直接隸屬於中央政府下的地方自治體。但區域整合仍有其價值。我認為政府應該採取下列措施以鼓勵北北基整合為大台北都及新竹縣市整合、嘉義縣市整合：
（一）在確保三個市的權限及財源下，應仿效日本「政令城市」的制度。縣及廣域市、特別市下的市體制，應該學習日本分為政令城市、中核市及一般市。但三者應該特別保障其權限及財源不低於整併前。
（二）中央政府應該提供財政誘因鼓勵其合併。
八、修憲明定「鄉鎮市、區」為基礎地方自治法人地位：
從國際比較制度來看，
（一）日本與台灣比較：日本有1741個市町村及自治特區；廢鄉鎮市後台灣只剩下22個地方自治體。台灣人口2387萬人，共分為358鄉鎮市區，平均每一個鄉鎮市區6.6萬人。
日本人口1.26億，共三級政府，
1、廣域地方自治體（或稱一級地方政府）有：1都1道2府43縣，共47個。
2、基礎地方自治體（或稱2級地方政府）共1741個，其中791市、744町、183村、23個特區。平均每一個基礎地方自治體的人口7.23萬人。
如果兩相比較，台灣358個鄉鎮市區維持地方自治、或恢復地方自治，其實是非常合理（當然略作整併也是可以！）。反而廢除鄉鎮市，台灣只剩下6都、13縣、3市，共22個地方一級政府。
（二）德國人口約有8400萬人，其地方自治體有三級或二級，有16個聯邦州，州下有294個郡、107個獨立市。郡下共有12320村(Gemeinde)。三個城市邦下有41個區自治體（柏林市12，漢堡7，不來梅22個。合計基礎自治體有12468個。平均每個自治體的人口只有不到7000人。所以台灣維持鄉鎮市區地方自治，平均一個地方自治體6.6萬人，已經算很多了。
（三）法國人口6547萬人，法國地方政府有三級地方自治體（大區：13、縣：100、村：36695）。法國的基礎地方自治體平均人數不到2000人。法國村議會自1831年開始直選產生。村長自1882年由村議員互選產生。可以說是歷史悠久。
台灣目前的鄉鎮市區，並非憲法明定的自治體，而是透過地方制度法授權成立的自治體。直轄市的區不是自治體。而且一旦縣市升格成為直轄市，原本作為自治體的鄉鎮市就被改制為區，而喪失地方自治的地位，形同被直轄市政府「消滅法人、沒收財產」。所以為了保障鄉鎮市區的地方自治法人地位不被消滅，實有入憲之必要。並應將六都升格改制為區的原鄉鎮市，恢復其名稱及地方自治地位。
九、以「政黨比例」選制，改革地方選舉買票黑金歪風，重振地方：
民進黨主張廢鄉鎮市地方自治，主要理由就是地方選舉買票、黑金，形成地方派系及黑道漂白等質疑，固非無據；但從六都升格廢除鄉鎮市地方自治的經驗來看，不但沒有達成消滅黑金派系、精簡行政的目標，反而導致鄉區與偏遠地區邊緣化、市政府權錢集中、區公所無法處理第一線事務等等的亂象，造成城鄉差距的更加擴大與地方的沒落。而且舊有的黑金派系反而勾結市府官員民代共同分贓，更難監督。
至於社會大眾所擔心的黑金派系等問題，應該學習歐洲各國的制度與經驗，將地方基層選舉制度改為政黨比例選制，防堵黑金買票等等問題的出現，並有利人才投入地方政治，促進地方公共參與。
十、鼓勵地方招商創稅、財稅自主的原則：
台灣各級地方政府最大的問題，就是中央集權級稅，主要稅捐包括營業稅、所得稅都是國稅，地方政府只能透過統籌分配稅款，分得有限的經費，而這些經費不足以應付平日地方政府開銷。反而地方政府努力拚經濟，最後的成果都被中央政府收割走，這樣的地方政府當然沒有創稅的動力，也無法鼓勵在地經濟的振興。這次修憲應該將地方經濟振興直接有關的營業稅及所得稅，有一定比例由中央與地方共享，以鼓勵地方政府招商創稅振興地方經濟及就業。
十一：地方自治體的整併變更應該透過公民投票：
這次新竹縣市合併中最大的問題，在於合併過程並沒有提到居民公投決定，而且新竹縣區的各鄉鎮市也不能透過公民投票，決定是否廢除鄉鎮市地方自治。結果新竹居民可以投票決定是否進口萊豬與重啟核四，卻不能決定自己的故鄉何去何從，真是咄咄怪事！
從國際比較經驗來看，除了歐洲地方自治憲章明文規定，自治體的疆界變更與合併，應該透過公民投票決定之外；日本在過去的平成大合併與大阪市解體與否，都有舉行相關公民投票決定合併與否。這次修憲也應該思考是否將地方自治體的整併與變更，授權地方公民投票決定，讓故鄉人能夠處理故鄉事，徹底落實地方自治精神。
十二、結語
地方自治是民主的基礎，也是鼓勵地方人民自主管理創新突破，由下而上的動能。善用民間的智慧與動能，國家自然強盛。目前台灣中央集權集稅的體制，讓地方政府無權、無錢，削弱人民自主奮鬥的動能，是台灣邁向先進國家的瓶頸，應該利用此次修憲，確保地方自治體制的健全，釋放人民及地方政府的活力！
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。
