台灣歷次修憲，雖然是以法國第五共和憲法為藍本，但卻只抄了半套。這次憲改應該徹底深思反省，藉此引進法國「總統有權召開部長會議」，及「國會議員代理人制度」，納入變形內閣制的精神，以落實總統的統合力及避免有權卸責，同時也強化內閣民意基礎及國會監督能力。(圖/取自網路)
作者/蘇煥智
一、憲改列車啓動：
疫情緩和後，修憲議題逐漸成為熱門話題。除了時代力量提出修憲版本之外，民進黨憲政改革小組也針對憲改方向達成了六點修憲共識：1、廢除考試院、職權歸屬行政院；2、廢除監察院，職權歸屬立法院；3、於立法院設立獨立行使職權的國家人權委員會與國家審計委員會；4、將選舉權與被選舉權下修到18歲；5、縮短新舊任總統交接期間，縮減看守期；6、降低修憲門檻等共識。
民眾黨也提出立委選制由現行「並立制」改為「聯立制」；政黨補助門檻由3.5%降為2%，以利政黨公平競爭；動物保護入憲。並表態支持廢除考試、監察院；選舉權被選舉權下修到18歲；調降修憲門檻等。
廢除考試、監察二院等，都是過去被討論了三十年以上的老問題，可見台灣根本的憲政改革已經拖得太久；連廢除司法院都未被提出。因為，總統與政府（行政院）、國會的關係及制度，是國家運作的大腦，如能順暢運作，國家自然會強，社會的困境及挑戰也才能克服。所以有關總統、政府、國會的關係，其實才是憲政體制的核心問題；但從各黨的修憲提案看來，幾乎沒有討論此一核心問題。
二、總統直選25年多，有更好嗎？
我國從原來總統是由國民大會間接選舉產生，1992年5月仿效法國第五共和憲法，修憲通過總統直選。並於1996年3月舉辦總統直選，由李登輝當選，迄今也已25年多。李登輝總統上任後，隨即與民進黨合作上演朝野兩黨合作，不但推動精省，並仿效法國第五共和憲法「取消立法院的閣揆同意權 」，並賦予立法院倒閣權與總統解散國會權，並於1997年7月18日完成第四次修憲。後來又因緣際會廢除國民大會，使立法院成為單一國會（立法院應順勢改名為國會）；而在沒有充分比較憲法研究下，就民粹地把立委席次減半（成為113席），並為了消滅小黨而仿效日本並立制的單一選區兩票制。
台灣總統直選後，25年來薪水不但沒有增加，房價卻增加5倍，人民的生活更辛苦！年輕人不婚不生不養，少子化更嚴重。老人長照問題也沒有解決。城鄉差距愈來愈大，貧富懸殊愈拉愈大。
三、憲改抄半套，總統不能召開部長會議：
李登輝時代推動總統直選，取消行政院長國會同意權，將我國憲政體制朝向總統制傾斜，雖然是以法國第五共和憲法為藍本，但卻只抄了半套。
依據法國憲法第九條規定「總統有權主持部長會議」，除了各部長與會參與討論外，總理也是理所當然應參加。按照現在的法國政府運作，法國總統每周三早上會在愛麗榭宮與總理、部長共同開會，指導政府業務。部長會議除了有助於總統與總理、部長直接討論問題、了解政策之外，部長會議也可以增加政府部門之間的連帶感，確保各部會施政的有效性與一貫性。而政策能夠公開討論，也減少總統在政策上的偏聽，促進政策推動的公開與透明。
但依中華民國憲法第58條規定，行政院會（即部長會議）是由行政院長召開，目前都是在每周三上午召開。由於總統不能主持，所以總統無法接受第一線完整的資訊，及現場正、反、合意見的討論，而形成即時有效的決策。總統只能間接來自行政院長的報告，這種非憲定的決策會議，算是”遙控”。往往因為決策資訊的落差，形成雙頭馬車的決策，而造成混亂、搖擺，浪費許多不必要的時間。而且，行政院長的決策，也很容易被求好心切、或另有所圖人士，串連部會及總統辦公室聯合推翻。
總統直選後，總統辦公室的影響力當然遠大於行政院。其實各部會許多被駡的政策或問題，不少是來自總統府辦公室，但都是由各部會及行政院背黑鍋，而總統總是「裝無辜」。這就是眾所詬病的「總統有權卸責」的真實寫照。
四、大腦混亂了，國家如何強盛？
總統、行政院（政府）及國會，三者加起來等於是國家的大腦，如果能夠合理地順暢運作，許多問題都可以迎刃而解。但如果大腦本身陷入混亂的困境，許多不是問題的事都會變成問題。
目前中華民國的憲法就是賦予「民選總統」人民許多期待與責任，但卻不賦予他解決問題的權能。總統連部長會議都不能召開，何其荒謬。
所以我們主張應該讓總統比照法國憲法第九條，可以有權利召開行政院長及部長的會議，這才是符合管理學的原理，也是人民直選總統所賦予的期待。
五、沒有閣揆同意權，國會如何有力監督:
法國第五共和憲法被認為是雙首長制或半總統制的重要典型。總統任命總理，並不需要國會同意（法國憲法第八條），而且由總統主持「部長會議」（法國憲法第九條），等於政府實質領導者是總統，是偏向總統制的雙首長制。所以法國的制度，比台灣更具有總統制完整的權能。
不過既然總統的權力這麼大，為什麼許多研究者看法國的憲政體制仍認為法國是雙首長制呢？法國為什麼不會有台灣阿扁總統任內任命少數國會支持的行政院長（總理）呢？其實關鍵是「國會議員代理人制度」，透過這個制度，國會議員可以出任政府閣員，而由「代理人」遞補國會議員，繼續維持其地方的政治實力。
六、國會議員代理人制度，變形的內閣制：
許多人認為法國憲法明文規定「政府閣員不得兼任議員」（法國憲法第二十三條第一項），所以就認為法國國會是總統制（制衡的概念），而非內閣制。因為一般認為在內閣制下，國會議員可以兼任閣員，所以國會議員不能兼任閣員，就不具有內閣制的特徵。
不過自1789年法國大革命以來，「國民議會」是對抗王權、推翻王朝體制、落實「國民主權」的代表性制度。法國國會議員得兼任公職之廣，實為世界罕見；國會議員不但可兼任閣員（第三、四共和皆是內閣制），更可兼任地方行政首長與議員，如鄉鎮市長、鄉鎮市省議員等。在如此背景下，戴高樂的第五共和一刀斬斷議員兼任閣員的傳統，在推動制憲當時引起極大反彈。在戴高樂堅持信念，毫不讓步，而另行設計一套符合其理念與法國歷史背景的「國會議員代理制度」。這一套制度其實是內閣制「國會議員得兼任閣員」的變形設計。
由於法國國會議員一直有兼任閣員的傳統，而且執政黨也要求政府閣員投入選戰，以增加執政黨國會席次，但如果選上了反而不能擔任閣員。為了解決此一矛盾，並減少修憲的阻力，法國憲法第二十三條第二、三項明定國會議員的更換，另依組織法規定，及在憲法第25條設計「國會議員代理人制度」。
準此，國會議員候選人可以登記另一名代理人（suppléant），此名代理人需同時與候選人一起競選，在宣傳海報、競選公報上，均需以明顯方式，註明此代理人之姓名履歷。選民還是只投一票，同時支持此候選人與其代理人。在該議員當選並一旦入閣後，該議員之空缺，便由其代理人遞補之。若該議員沒有入閣，代理人就算閒置，不發揮功能。代理人只在議員轉任閣員時，發揮遞補功用，至於議員若轉任他職，就沒有代理人遞補議員的餘地。
法國第五共和用此制度，來緩和政府閣員與議員資格間的緊張關係，閣員與議員仍可互通聲氣，閣員仍可獲得議員的信賴與支持。此舉同時也是折衷地維持議員兼任公職的傳統。所以「國會議員代理人制度」，實際上就是一種變形的「國會議員可以兼任閣員」。也可以説具有變形內閣制的精神。
七、國會議員代理人制度值得引進台灣：
法國國會議員代理人制度，對於提升國會議員及內閣的素質，效益頗著，可以避免台灣目前的「國會淪為政黨表決工具」，以及「內閣淪為侍從者」。詳析如下：
（一）讓國會議員有「入閣的機會」，並因有代理人制度可以安心入閣，可以有培訓人才及傳承的機制，可以鼓勵更多優秀而有經驗的人，投入國會議員選舉及持續經營，對於國會匯集人才，提升問政品質都有很大的效果。
（二）由於國會人才及問政品質提升，可以有助於國會更有監督政府的效能。而且如果「總統聯盟」的黨派國會議員不是多數，非總統聯盟的黨派國會議員，必然要求分享權力執政，在代理人制度下，這些國會議員有機會入閣。如果總統不從，國會可能面臨無法運作。
但在台灣因為國會議員不能兼任閣員，所以國會議員會認為「為誰辛苦為誰忙？」。所以阿扁政府才能少數執政。如果引進法國「國會議員代理人制度」，那麼要少數執政基本上就有困難。總理將被迫選擇尋求在野多數聯盟。
三）內閣成員由更多接受民意歷練洗禮的人出任，不但具有更強的民意基礎，而且更貼近民意，內閣的決策也才能更接地氣。同時也可避免類似台灣目前內閣用人多遠離民間，且都是聽話的乖乖牌。所以總統在召開部長會議時所面臨的對象，將不是一堆Yes man，而是有民意基礎、了解民間疾苦、有不同意見的閣員。決策品質當然會相對提升。
八、憲改抄半套，「離離落落」！
台灣的憲改，從學習法國第五共和的憲法制度而來，不過似乎研究得不夠透徹，總是陷入左右共治負面的解讀。其實2002年法國的總統及國會議員的任期均改為五年，而且國會議員的選舉是在總統大選後的二、三個月內舉行，發生左右共治的機率已大幅減少。而且學術界或評論界又往往將「國務會議」與「部長會議」作區分，並強加解釋總統召開的是「國務會議」，總理召開的是「內閣會議」，「錯誤解讀」的情況頗為嚴重。
台灣實施總統直選已經25年多，但民生愈來愈困難。我們還沒有把法國制度研究清楚，而聽任台灣憲政的「國家大腦混亂、混沌」，加上「國會監督嚴重弱化」、「內閣閣員侍從化」，在在顯示了「台灣正在倒退中」。
這次憲改應該徹底深思反省，藉此引進法國憲法第九條「總統有權召開部長會議」，及第23條第2、3項及第25條「國會議員代理人制度」，納入變形內閣制的精神，以落實總統的統合力及清楚的問責，避免有權卸責，同時也強化內閣民意基礎及國會監督能力。唯其如此，台灣才能往前邁進，繼續提升國家競爭力！
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。