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蘇煥智維新觀點》學習東京都 北北基應整合為「大台北都」

優傳媒/ 2021.10.21 00:36

蘇煥智:首都圈整合成為「大台北都」,才是根本與長遠之策;如何避免「葉爾辛效應」 ? 東京都落實基層地方自治的模式,值得台灣學習。(圖/取自網路)

 

作者/蘇煥智

 

新竹市長林智堅提出新竹縣市合併的構想,並積極投入推動新竹都成為第七個直轄市的種種造勢活動;民進黨立法院總召柯建銘,也主張地方制度法修法,要將直轄市門檻由125萬降為100萬人,一副志在必得的態勢。

 

此一衝擊,引發各界針對「台灣行政區劃及國土規劃合理性」的探討,以及「中央與地方財政收支劃分制度合理化」的探討。後者包括是否應該打破中央集權集稅的制度,將企業營業稅及所得稅由中央與地方共享,以落實地方自治的財治自給自足?此外,彰化縣為了因應新竹第七都的推動,也被迫準備提出第八都的規劃構想,而北北基生活圈的整併議題,也再度受到關注。

 

一、林右昌北海市、大台北市的構想:

10月18日,即將在明年卸任的基隆市長林右昌,提出了「大基隆市」(或「北海市」)及「大台北市」的構想。

 

所謂「大基隆市」是將基隆市與鄰近新北市的北海岸地區,包含石門、金山、萬里、瑞芳、貢寮、雙溪、平溪等七區整併升格為「大基隆」直轄市。

 

其第二個構想「大台北市」,是將台北市與基隆市及新北市汐止區合併為「大台北市」。並且提出直轄市升格,並不一定要以人口數量為主要理由,同時提出直轄市應該與一般縣市平權的構想。

 

林右昌的構想,隨即受到台北市長柯文哲的冷嘲與新北市長侯友宜的反對;行政院蘇院長則表達「要依據地方民意,大家的意見及國家整體發展和相關法律規範,全盤考量。」看來是一個善意的太極拳。

 

二、為什麼不是北北基整合為「大台北都」呢?

其實林右昌提出的大基隆市或北基汐的「大台北市」,都仍然是割裂大台北地區為二至三個直轄市。

 

這跟過去大家討論的台北盆地及周邊山區,劃分為「台北市、新北市、基隆市」三個一級地方行政區,應該整合為一個人口約700萬人的大台北市(大台北都),可以説完全不同。其實無論是侯友宜、柯文哲、甚至基隆的謝國樑,過去都曾經公開支持三市合併為「大台北都」的構想,可以說這在過去都是有共識的。

 

林右昌出身於台大城鄉所,一向重視國土規劃與行政區劃的完整性及合理性,他的提案完全屈就於政治現實的小修小補,非常可惜。

 

三、馬英九為什麼不讓北北基合併為「大台北都」呢?

2009年馬英九處理五都時,早就應該一舉把當時的台北縣、台北市、基隆市整合為大台北市。但馬英九政府利誘「台中縣、市合併」才同意其升格;並同樣利誘「高雄縣併入高雄市」升格,及「台南縣、市合併」升格。

 

但卻不顧台北盆地及周邊山區,無論是地理環境、排水及水利系統的一體性,以及生活圈、交通、教育、經濟的密切關係,也沒有把握台北縣追求升格直轄市的契機,順勢推出「台北市、台北縣、基隆市」合併整合為「大台北都」的構想。首都圈不整合,只顧其他縣市的整合,無非凸顯中央執政者的政治算計。

 

馬時代不整合的關鍵因素,應該就是擔心整合為「大台北都」,人口達700萬以上,加上常駐工作人員及流動人口將近一千萬人,可能會發生政治上的「葉爾辛效應」,而威脅中央的執政基礎。馬英九政府有此顧慮,蔡英文政府亦然。

 

四、如何克制「大台北都」的葉爾辛效應?

首都圈合併成為「大台北都」,將北北基整合為一個將近一千萬人的國際城市,對於全球日益重視城市的國際能見度,及城市的國際競爭力,會有很大的幫助;當然對台灣整體的國際能見度及競爭力,也會發揮水漲船高的效應。

 

(一)但直轄市一級政府制,助長葉爾辛效應,卻不利於在地特色經營及國際化:

目前台灣的直轄市體制,採取地方一級政府的模式,地方第二級政府則採取官派的派出機關模式。表面上看起來直轄市的大小事,都由市長一把抓,但事實上直轄市長並沒有心力照顧那麼廣的範圍,照顧那麼多的事務。這些事務絕大多數反而是由官僚體系在掌控。因此看似市長權力一把抓,但真正掌控的卻是官僚體系,造成直轄市的「官僚化」。

 

而直轄市在廢除鄉鎮市改為區以後,區長官派,不但服務品質官僚化,效率大打折扣,而且地方的特色文化與產業無法繼續發展,抹煞在地特色經營。同時,直轄市長包辦大小事,無法與鄉鎮市政府產生分工,並集中力量處理跨區整合的大計劃,及追求國際化及國際特色經營。

 

因此,台灣現行的直轄市體制,其實是「助長葉爾辛化」,卻不利於在地化特色經營及國際化的全球競爭。

 

(二)以東京都與大台北都作比較:

東京都的人口是1394萬人,面積為2193平方公里,但扣除島嶼面積404平方公里(島嶼人口2.6萬人),東京都在本州實際面積僅1787平方公里,而人口高達1392萬人。但東京都下卻有23個特區、26市、5町、8村,合計有62個基礎地方自治體。

 

至於大台北都的人口為693萬人(新北市401.7萬、台北市254.4萬、基隆市36.5萬人),面積2457.1平方公里。大台北都目前是二個直轄市一個省轄市的地方自治政府,其下新北市29區、台北市12區、基隆市7區,共48區公所全部是市府下官派的機關。

 

(三)東京都二級地方自治體治理模式,可作為大台北都的學習模式:

日本東京都下設23特別區、26市、5町、8村,東京都區部的特別區和市町村等,都是地方公共自治團體。並且依照地方自治法第281條,給予相當於市的行政權限,也擁有民選的區長與區議會及自主的財源及預算。除了有關消防、下水道等跨區事務或法定由東京都行使的職權之外,各區實際上擁有相當大的自主權限,迥異於台灣只有派出機關的直轄市下設區。這等於都的權力,法定下放給23個特區及26市、5町、及8村。

 

五、東京都的經驗如何落實在大台北都?

如果以人口、面積來看,北北基整合為「大台北都」,雖然人口較少,但面積其實比東京都還大。東京都政府下面仍然有62個地方自治體,對地方自治的重視程度,遠比台灣高很多。而這也是克制葉爾辛效應,非常重要的機制,都是台灣可以學習的模式。

這包括:

(一)基隆市應廢除省轄市,仿效日本的制度,列為「政令指定城市」。但仍維持其省轄市階段,所有的自治權限。議會、議員繼續維持不變,基隆市長維持民選。至涉及跟目前新北、台北之間的跨界交通及其他跨界事務,例如捷運等,則由合併後的大台北都主政。

 

(二)合併後的大台北都,則可以在基隆市設立都辦公室,或直接委辦基隆市政府來服務東北海岸七個鄉鎮。

 

(三)新北市原來所屬29個鄉鎮市,則完全恢復其鄉鎮市地方自治,及地方自治選舉。其中人口超過10萬的鄉鎮,例如樹林、三峽、淡水、林口則改制為市。

 

而人口超過20萬者,例如永和、新店、土城、蘆洲、汐止,則仿效日本「中核城市」的制度,提升其地方治理權限。

 

至於人口超過35萬者,例如板橋、三重、中和、新莊,則仿效日本的「政令指定城市」而提升其地方治理之權限。

 

(四)台北市12區,維持12區,或整合為六區,可開放大家共同來討論。但重點在於比照東京都的特區,恢復區地方自治及地方自治選舉。市府權力下放給特區自治政府。

 

六、北北基大整合,比新竹都更重要:

首都圈的北北基不整合,卻只談竹竹合併升格新竹都;把重要的國土規劃與行政區劃課題及地方自治,當作是一時的選舉策略來操作,實在是短視近利。首都圈整合成為「大台北都」,才能提升台灣的城市國際能見度,及城市國際競爭力,並因而帶動台灣在國際的地位。

 

葉爾辛效應必須靠落實基礎民主、地方自治、權力下放,才能扼止。進而真正達到「落實在地化」,發揮在地文化及特色經濟;並追求「在地全球化」、「在地國際化」!

 

總而言之,北北基應整合為「大台北都」,東京都落實基層地方自治的模式,值得台灣學習。

 

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