縣市合併升格直轄市，涉及行政區劃的重整，應依法先通過「行政區劃法」，並經公民投票同意。這是個蔡英文「要當馬英九二世？或要留下改革遺產？」的選擇！（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
新竹縣市合併升格直轄市的議題，最近又有進一步的發展。
一、蔡英文轉趨積極：
雖然民進黨內英系、正國會反對聲音不小，但據媒體報導，民進黨內自9月中旬做了三波民調，最近一波有近6成（59.7%）新竹地區民眾，對於縣市合併表示贊同態度後，總統蔡英文態度也開始由消極走向積極。
蔡總統除了邀集英系溝通外，也邀請7位黨籍縣市長，就縣市合併等議題討論。目前民進黨府院黨最高層，對竹竹合併升格有共識，而就黨內英系、正國會的雜音，蔡總統仍需繼續溝通。
新竹市長林智堅也開始到新竹縣走動，名為推動新竹縣市合併升格，其實頗有參選的味道。新竹市綠營市議員也積極唱和，議員李妍慧甚至還掛起看板，支持縣市合併，力挺林智堅參選大新竹市長。
二、雲林以北全面敗選危機 ?
民進黨為什麼會做出推動新竹縣市合併升格的最後決策呢？其實跟民進黨在2022年地方選舉的嚴重危機有密切相關！
2018年地方選舉民進黨選的成績就很差，在全國共22個地方政府，只拿到7席；國民黨14席、無黨籍1席。當時大家都預測2020年總統大選，蔡英文可能無法連任。沒想到習近平急於向台灣促統施壓，又對香港反送中運動採取嚴厲鎮壓手段，才讓蔡英文在2020年大選逆轉乾坤。
但2022年的地方選舉，民進黨因為中央執政不利，防疫、疫苗、紓困的傲慢無能；再加上中央執政「用人侍從化」，並沒有善用中央執政機會培養執政人才，來奪回地方執政的權力。所以除了基隆市尚有一拼外，可能2022年民進黨只剩下南二都、嘉義縣、屏東縣5席。情勢比2018年更慘，等於是雲林以北全面潰敗。
如果屆時沒有類似2019年，中共習近平對香港及台灣的打壓，可能2024年台灣又要再一次政黨輪替。
三、新竹都、彰化都，一石多鳥：
目前民進黨北三都及台中都市長候選人並無強棒，全部淪陷可能性大增。反而新竹縣市合併升格直轄市，作為送給新竹人的大禮，而讓林智堅挾此政績，繼續參選升格後的新竹都，也許可以為民進黨在新竹都開創新的機會。炒作新竹科技新都，對拉抬民進黨在北台灣的選情有幫助。
新竹都升格，勢必彰化縣也要升格直轄市。雖然彰化縣長王美惠並不熱衷於升格直轄市，但如果彰化縣發起升格直轄市，一方面王美惠拒絕的可能性不大；另一方面也提供民進黨市長候選人藉機揮灑的舞台。甚至因而吸引更有全國知名度的市長候選人到彰化參選，例如林佳龍，如此幫助拉抬中部地區民進黨的選情。
由於民進黨熱衷於廢鄉鎮市，消滅地方派系，只要中央及地方兩級政府。所以新竹都、彰化都升格，有助於漸近式消滅鄉鎮市，完全符合民進黨消滅地方派系的利益。
四、為一人一黨修法，難以服眾：
新竹縣市合併從區域整合的角度來看，並非壞事。但由即將卸任的新竹市長林智堅所發動的合併升格直轄市，還要特別為他一人，去修改地方制度法第4條，將直轄市的人口由125萬人調降為100萬人。難免落人口實是「為一人一黨利益而修法」，難以服眾。而且更加深其他14縣市的被剝奪感。
因為，屬於英系的陳明文、翁章梁及正國會的林右昌，他們是嘉義縣、基隆市選出的縣市長及立法委員，當然有更被邊緣化、更被剝削的感觸，表示反對也是理所當然之事。他們期待的是直轄市與一般縣市，如何立於平等對待的制度設計，至少財政的分配要更平等。所以多數執政的民進黨如果有心解決六都及非六都16個縣市的財政、人事編制、職等差別性對待，理應早日，修改「財政收支劃分法」的財稅分配，及人事編制與職等的差異問題。
五、應先制定行政區劃法，再依此法合併升格直轄市：
馬英九時代為了縣市升格直轄市的需要，而於2009年4月15日在地方制度法修訂第7條及增訂第7-1、7-2條規定。照道理縣市合併升格直轄市，涉及行政區劃的重整，依據地方制度法第7條第1項，應該先通過「行政區劃法」，然後再來調整行政區劃。可惜馬政府竟然不制定行政區劃法，而直接依地方制度法第7條第2項及第7-1、7-2條，來處理合併升格直轄市。
事隔迄今已經12年半，也尚未制定行政區劃法。在沒有行政區劃法的情形下，有關縣市整併及鄉鎮市區的整併，完全陷入停擺。
六、合併升格直轄市，如同公司整併，應經公民投票同意：
馬英九時代將改制升格直轄市分為兩種，1、單獨改制：例如台北縣升格為新北市，桃園縣升格為桃園市。2、合併改制：例如台中縣（市）合併改制為台中市；台南縣（市）改制為台南市；高雄縣合併入高雄直轄市。
而發動改制的機制，有兩種方式：1、由內政部依國土合理規劃及區域均衡之需要，由上而下發動。此並不需縣市議會同意。2、由地方政府由下而上發動爭取，縣市政府需擬定改制計劃，並經縣市議會同意。
因為馬英九擔任總統的時代，缺乏公民投票直接民主的理念，可以理解。但民進黨作為一個民主改革運動出身的政黨，不應該忽視縣市合併，就好像是公司合併一樣，依公司法316條需經股東會的特別決議（三分之二）。所以縣市合併升格直轄市，基於國民主權，自治團體重要事項公民保留、直接民主的原則，應經公民投票同意。
因而地方制度法第7-1條第1項，應增列需經縣市議會同意及地方居民公民投票同意。第2、3項亦應增列地方居民公民投票同意。
七、廢新竹縣鄉鎮市必須經鄉鎮市公民投票：
由縣升格直轄市，並没有廢鄉鎮市的明文規定。而只在地方制度法第3條第3項規定：「直轄市及市均劃分為區」，這個條文是民國88年制定地方制度法就規定的。當時的直轄市只有台北市、高雄市，都是面積二百多平方公里的人口密集城市都會區。
但民國98年4月，因應合併升格時修法，並沒有認真考慮城鄉混合廣域達十幾倍的縣區，其既有鄉鎮市地方自治是否維持或廢除的問題？因而直轄市原縣區廢除鄉鎮市地方自治，的確是馬英九所犯下的歷史罪責。其實對於既有的鄉鎮市地方自治要廢除，在重大事項人民保留直接民權的大原則下，當然必須經過公民投票同意。
日本大阪維新會推動大阪府為大阪都，擬將大阪府下的大阪市廢止，分割為幾個特區，並擴大特區的自治體功能。前後經過兩次公投（2015、2020）均未通過。廢大阪市改為數個特區的公民投票，給台灣人民一個活生生的民主教育，值得台灣學習。
因此，地方制度法第三條第3項應增列：「但縣升格或合併升格直轄市的原縣區鄉鎮市得維持其鄉、鎮、市」。此次新竹縣市合併升格直轄市，新竹縣的原鄉鎮市不應逕行改為區，並應繼續維持其地方自治。如要廢除地方自治，也必須經過地方鄉鎮市居民公民投票同意。
八、「小馬英九」？或留下改革的遺產？
民進黨裡面多的是選舉的精算師，但世事難料！人在做，天在看！如果為了一人一黨修法，而促成第七都、第八都，廢掉了39個鄉鎮市；就算選舉略有小贏，但大局恐已難大改變！只不過是在地方制度上，蔡英文再一次被驗證是個「小馬英九」而已！但她也可以選擇推動直轄市與一般縣市平權，深化民主，尊重地方自治，承認地方自治團體公民投票權，徹底解決馬英九留下的爛攤子，而留下改革的遺產。
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。