這一次修憲應該徹底打破雙頭馬車、決策混亂、有權無責的亂象。應該仿效法國憲法第九條，要求「總統每周主持內閣會議」，這才符合管理學權責相符的原理，不會再有「影武者」般揹黑鍋的行政院長。（圖/取自網路）
作者/蘇煥智
全球疫情顯著緩解，而台灣也已回到控制本土案例個位數的良好的狀態。政府忙於五倍券，及各項加碼優惠的百貨公司式小確幸的促銷活動中。當然，政府最該做的還是如何讓全民儘速打完兩劑疫苗，以便早日恢復正常生活。
儘管如此，也不能因為疫情而停止國家的改革，尤其，憲政改革更是國家改革的基礎。談憲政改革，須先瞭解現行憲政體制的缺失，並提出改革之道；願作以下之表達：
一、不符憲政原理的五權憲法應該改革：
我國的憲法在民國35年制定時，是依據孫中山的遺教，政權、治權分立。政權機關是國民大會，負責制憲、修憲，選舉與罷免總統、副總統；治權分為五權，行政、立法、司法、考試、監察。
孫中山對政權、治權二分法的説法，應該是一個誤解，完全不符憲政原理。其實國民大會及立法院，在民主憲政原理上都是國會的一種，皆代表人民行使職權。我國憲法本質上是雙國會，但在總統直選後，國民大會頓失其必要性，而最終被廢除。
五權憲法並不符合民主憲政及權力分立的原理，卻迄今遲遲未改。我國擁有全世界獨一無二的五院制，與世界的民主憲政國家，只有國會、政府及法院三種權力大不相同，造成我國憲政機構太過龐大。不但「高官人數大大膨脹，未能精簡」，而且監察院將「國會監督權能分割、弱化」，反而不能有效監督政府。
二、台灣差一點形成雙國會：
1996年總統直選後，過去主張廢國大總統直選的國大代表，要他們自廢武功，的確是一個挑戰。國民大會到底要轉型為類似上議院或參議院的角色，或直接廢除，成為單一國會，當時社會及政治、知識圈並非沒有認真討論此一問題。
1999年秋天國民大會即將開會，筆者當時擔任第四屆立法委員，判斷依當時氣氛，如無足夠的社會壓力，可能會朝向雙國會的更可怕亂象發展，所以乃結合各界發起「廢國民大會推動單一國會」運動。為了營造氣氛，筆者還發起苦行，以16天400公里，由屏東徒步走到總統府造勢，喚醒社會的關心。國、民兩黨終於在民意壓力下聯手合作，以延任案換取停止國民大會選舉，並將國民大會改為任務型國代。
三、歷史曲折的廢國民大會過程：
國代延任案停止選舉，再加上宋楚瑜脫離國民黨參選，對2000年總統大選產生了重大衝擊，而讓民進黨候選人陳水扁在「三腳督」的情勢下意外勝出，宋楚瑜得票排名第二。大選結束後，大法官會議在3月24日作出釋字499號，宣告延任案違憲，並需在5月20日前舉行國代選舉。這嚴重衝擊台灣的政治生態，為了因應選舉，宋楚瑜及其支持群乘勢於3月31日，成立親民黨，準備投入選舉。而國民黨則唯恐萎縮成第三黨，所以與民進黨合作，由國大代表們「自宮」，不再選舉，改為任務型國代。
2005年6月10日，為了修憲國會減半及單一選區兩票制，同時也正式廢除國民大會。
四、立法院應更名「國會」：
民主政治就是代議政治，人民選出的國會議員，代表人民制定法律、審查預算及議案監督政府。而且在內閣制的國家，更是由國會的多數黨負責執政，組織政府。因為國會的職權並不只是立法，所以應該更名為「國會」。立法院之名，無法充分反應國會議員的權能，而且也與國際通用的稱呼不符。在國會外交上，往往造成困擾，所以更名「國會」有其必要。
五、應廢除監察院，將其調查權、彈劾權會回歸國會行使：
目前憲法設監察院，將監察權（包含調查、糾正、糾舉、彈劾）從國會分割開來，不但拔掉國會的牙齒，讓國會沒有上述四種監察權，導致國會監督嚴重被弱化。
目前每年龐大的中央政府各部會總預算，高達新台幣2兆1615億元以上的經費，以及中央各機關的公教人員高達21萬2194人（不含軍警人力），如果國會沒有調查、糾正、糾舉、彈劾四權，的確很難進行監督。倘使兩者結合，則國會的監督力可以大幅增強，對於提高行政透明度、政治清明、減少貪腐、濫權，應該有很大的效能。
六、考試院應廢除，併入行政院人事行政總處：
考試院職掌「考試及公務人員銓敘、保障、撫卹、退休。以及公務人員的任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項」，其實考試權的內涵，本質上就是行政權的範疇，應該與行政院人事行政總處整併，並無必要從行政權分立，乃至提升到院的層級。
而且時代科技知識變遷快速，考用應該合一；考試院徒然造成院際協調溝通困難，決策流程變長。所以廢考試院不只是組織精簡問題，對改革人事考用合一，快速因應時代變遷有其必要性。
至於，反對廢除考試院人士擔心影響考試中立的問題，其中考試出題保密中立與否，跟另立考試院並無關係。大專聯考出題本來就有一套保密及中立的機制，並不困難達成。
七、廢除司法院；
有關法官、檢察官的考績、任免、陞遷，由國會成立獨立委員會負責；司法行政併入法務部（或更名司法部）：
全世界沒有一個國家，因為追求司法審判獨立，而設立司法院的。跟裁判無關的「司法行政」及立法、政策推動，在歐美先進各國都是由政府所屬的司法部（一般稱為司法部，台灣為與司法院區隔改稱法務部）主管，絕對沒有在政府之外另立一個院位階的司法院。
反倒是法官或檢察官會因爲考績、陞遷、任免，影響個人利益或前途的理由，而左右其獨立審判，這就是目前司法院所扮演的角色。但法官或檢察官，也不該任意違反社會合理通識，恣意濫權，成為不受監督的怪獸。因此為了避免政府利用「考績、陞遷、任免」，影響法官的獨立審判；又為了避免法官、檢察官的恣意濫權，假借「法官自治」而「官官相護」，有必要經過國會同意，成立一個超級獨立的司法委員會，來對法官的「考績、陞遷、任用」進行審查決定。
八、行政院應更名為政府，行政院長應更名為總理：
廢除監察院、考試院、司法院後，只剩下立法院及行政院。由於立法院已經名不符實，自該更名為國會，以符合國際慣例。留下一個行政院也是很奇怪，其實行政院就是政府，正式更名為政府，並將院長改稱總理，才與國際通用接軌。
九、雙頭馬車、決策混亂，總統有權無責：
我國憲政體制呈現雙決策中心，總統及行政院長雙頭馬車的問題，完全不符合管理學的原理。
行政院為最高行政機關。內閣會議（行政院會）每週三由行政院長召開並主持；反而民選總統卻不能召開由其任命閣員的內閣會議。
總統是民選的，對人民負有政治責任。依憲無論是行政院長或是內閣各部會權力來源，皆因由總統任命來自總統，但卻沒有如法國憲法第九條規定「總統主持內閣會議」，導致總統因不能主持內閣會議，無法接受第一線完整的資訊，及現場正、反意見的討論，而形成即時有效的決策。總統只能依間接來自行政院長、祕書長的報告做決策。這種決策資訊的落差，非常容易造成決策雙頭馬車的混亂、搖擺；院長的決策，也往往被各部會及總統辦公室推翻或質疑。
總統直選以來，許多民意都直通總統辦公室。在樁腳、金主的需求下，總統辦公室常跳過行政院，直接指揮各部會，幾乎是天天在發生的事。無論是人事、個案、建設、政策、法規，總統辦公室的影響力當然遠大於行政院。各部會許多被駡翻的政策或問題，不少是來自總統府辦公室的指揮，卻由各部會及行政院揹黑鍋。總統總是「裝無辜」，這就是眾所詬病的「總統有權無責」。
十、增修「總統主持內閣會議」，解決雙頭馬車，有權無責的困境：
政府雙頭馬車的亂象，不符管理學原理，不但嚴重影響決策品質及效率，也造成不少內耗。導致領導人用人範圍，自限於「內閣侍從化」聽話的小圈圈，已經使台灣在邁向全球競爭陷入「瓶頸」，而基層經濟日趨無力。台灣許多根本的困境及挑戰，如少子化、高齡化長照、城鄉差距愈拉愈大，年輕人的居住正義及創業環境日益困難等等，根本無法解決，台灣已墜入成長困境的「陷阱」！
我們認為這一次修憲應該徹底打破這種雙頭馬車、決策混亂、有權無責的亂象。應該仿效法國憲法第九條，要求「總統每周主持內閣會議」，這才符合管理學權責相符的原理，不會再有「影武者」般揹黑鍋的行政院長。
作者簡介
蘇煥智，前台南縣長，曾任第二、三、四屆立法委員。台大物理系肄業，台大法律系畢業，輔大法研所碩士。現為台灣維新召集人，大員法律事務所律師。