楊孝文／律師
近期媒體報導指出，總統日前宣布開放萊克多巴胺（Ractopamine；乙型受體素的一種，俗稱瘦肉精）豬肉及30月齡以上的美國牛肉進口，引起討論，部分縣市首長堅持瘦肉精含量0檢出的標準。對此，衛福部長表示，食安政策應由中央統一，未來中央訂出容許量標準，地方必須依照中央公布的容許值去檢驗和開罰，不得自訂標準。究竟地方跟中央權責如何劃分？或許值得我們進一步討論。
哪些事項，地方政府可以享有自治權？
《地方制度法》第2條區分了「自治事項」與「委辦事項」，所謂自治事項，指地方自治團體得自為立法並執行，或法律規定應由該團體辦理之事務，而負其政策規劃及行政執行責任之事項；而委辦事項，則指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之事項。因此，自治團體對於自治事項，原則上享有完全之決策權；但若對於委辦事項，則須受上級機關監督。
而就事務內容討論，若該事務屬於中央事務，且具備「全國一致」之特徵時，因該事項強調整體性與統一法律秩序，以維持國家全面性穩定發展，此時應認為此一事項屬於「委辦事項」；反之，若有因地制宜之需要，強調地方特殊性與實際需求，則應屬於「自治事項」。簡單來說，判斷權責是否專屬中央，或可由地方自行訂定，判斷重點在於是否具備「全國一致」（例如：全民健保制度）或「因地制宜」（例如：社會福利）之特徵。
地方政府享有「瘦肉精」管制的自治權限嗎？
我國《憲法》制定了中央與地方之權限劃分，其中第108條將「公共衛生」事項，由中央立法執行或交由省縣執行；《地方制度法》第18條以下規定，地方機關對於「衛生及環境」保護事項，依法享有自治權限。而牛、豬隻使用之萊克多巴胺含藥物飼料添加物，規範於《動物用藥品管理法》，至於進口肉品用藥殘留標準，依照《食品安全衛生管理法》第15條第2、4項、《動物用藥殘留標準》第3條，明定由「中央主管機關會商相關機關定之」、「中央主管機關根據國人膳食習慣為風險評估所訂定安全容許標準」。因此，若依照該食品安全規範，似乎僅有中央具有進口肉品「瘦肉精」容許量管制的權限。
不過，各縣市政府對於食品安全衛生規範，多已訂有自治條例，例如《臺中市食品安全衛生管理自治條例》第6條之1：「製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列之豬肉及其相關產製品，不得檢出乙型受體素」，擬定0檢出管制標準，因此，中央與地方針對「瘦肉精」容許量管制的權責，事實上仍有不明確之情形。
中央、地方不同調，是可以被容許的嗎？
2012年聯合國食品法典委員會（Codex）訂出萊克多巴胺的安全容許量標準，牛、豬肉品殘留量為10ppb。故中央若參照此一國際標準，允許檢出殘留之萊克多巴胺在10ppb以下，但地方仍堅持0檢出，明顯地方與中央不同調，這樣是可以被容許的嗎？
依照司法院大法官會議第498、738號解釋認為，為保障地方因地制宜之特殊性，藉以落實地方自治，國家法律之規定僅為法律標準的「最下限」，地方政府得針對該領域為更嚴格、合乎地方特性之規定。
不過，若就整體食安體系，以及瘦肉精管制的內容來看，似乎具有「全國一致」的特徵，否則將可能出現各縣市間存有進口肉品檢驗差異，進而導致執法不一的情形，使人民無所適從，故筆者認為，地方於此應不具有制定瘦肉精容許量管制的權責。
又若認為地方有其權責，依《地方制度法》第28條第2款規定，地方自治團體就其自治事項或依法律及上級法規之授權，雖可於合理範圍內以自治條例限制居民之基本權，但仍然有比例原則的適用，應特別留意。
若地方自治牴觸中央法令，自治規範還有效嗎？
地方自治條例，依法不得逾越授權目的、範圍或牴觸中央法令。因此，自治條例若與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例規定牴觸時，依照《地方制度法》第30條規定，行政院、中央主管機關得函告地方自治條例之規定無效。
本次拍板開放瘦肉精肉品於符合國際規範下進口，確實可能導致人民對食安產生疑慮，不論決策目的是否助於國際地位之提升，仍宜聚焦作政策性探討（例如：科學證據多寡、本土畜產業保護、產品標示要求、通路限制及後續稽查措施等），避免流於意識形態之爭。
照片來源：CNEWS資料照
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