黃靖麟 ／宜蘭大學博雅通識中心副教授
2019年的下半年的臺灣政治非常熱鬧，為了來年2020總統與立委大選，柯文哲成立臺灣民眾政黨，在成立政黨的過程中，市府顧問蔡璧如因其身份特殊曾被輿論質疑違反行政中立；行政院院長蘇貞昌因為拍版高鐵延長至屏東，也被質疑為摧毀文官價值；柯文哲更說，要重建可信任的文官制度。那麼什麼是行政中立、文官價值與文官制度呢？事實上，文官制度是政府中官僚一切作為的總稱，當然包含了行政中立與文官價值的概念。
1887年「行憲比制憲更困難」：政治與行政分立以重視行政效能
不同政體自有不同的官僚體制，若以光譜區分，極左是獨裁，極右是民主，字面解讀來看，那麼獨裁政體的官僚就是為獨裁者服務，民主政體的官僚當然是為民服務，毫無疑問。就是因為民主政體中常態性的政黨輪替（Party Alternation），因為選舉競爭，通常會引發在野黨攻擊執政黨，濫用行政資源，進而要求遵循所謂的行政中立。美國是民主的先驅，曾任普林斯頓大學校長的美國總統威爾遜博士曾於1887以〈行政的研究〉一文談及要把行政與政治分開，因此其被稱為公共行政之父。該文主要探討美國政府面對憲政運行的難題時，要用政治與行政兩途徑處理之。他認為政治是「重而緩」，行政是「輕卻急」的問題。重而緩的概念在於「行憲比制憲更加困難」，輕而急的概念在於「行政在政治的適當範圍之外」。
換句話說，行政問題不是政治問題，政府要建立一套兼具效率、效能的行政制度。以行政效能為核心的行政制度，就變成文官制度的核心價值了。因此在美國政治與行政二元分立下的「行政中立」與「文官價值」，是為了政府效能提升，而非阻斷人民的參政基本權。
1983年「反制貶損公共官僚之風」：文官捍衛憲法平衡各方利益衝突
然而把「行政」與「政治」二分的作法，常使文官遭受到嚴重的污名化，在1960-70年代美國彌漫著反官僚、反權威、反政府的社會氛圍，當時的政治人物，也常以批判文官來爭取選票，以意識型態或政黨的忠誠度作為專業能力的判準。這讓公共行政學界集體反思，因為政治與行政的二元分立，對美國的民主治理產生莫大的打擊，甚至摧毀了民主立憲的基石。
為此G. L. Wamsley等五位學者，於1983年維吉尼亞多元理工學院暨州立大學之主要校址所在地「黑堡」共同發表一篇名為《公共行政與治理過程：轉變政治對話》文章，此又被稱為「黑堡宣言」。該宣言內容甚多，筆者以一句話表示其精神，即：「政府是為了公共利益而存在，文官是公共利益的受託者，也是憲政秩序下的參與者，因此文官要執行與捍衛憲法，同時要能平衡各方利益衝突。」自此，新公共行政(New Public Administration)時代來臨，即常任文官要能適應環境動盪，特別強調公民參與能與人民直接互動，。因此，政府除注重行政效能外，更應重視「公共行政是否能增進社會公正」。
總結來說，當代的新公共行政所講究的就是，文官要能捍衛憲法同時平衡各方利益衝突。換句話說，當無法平衡各方利益衝突之時，則憲法必然受到挑戰。我們剛好用此觀點來檢視我國行政中立、文官價值與重建文官體制等三個議題。
行政中立法既無法提升行政效能也阻礙了文官平衡方利益衝突動能
103年所訂定的《公務人員行政中立法》第一條的立法目的「為確保公務人員依法行政、執行公正、政治中立，並適度規範公務人員參與政治活動，特制定本法。」這樣的規範似乎在呼應美國1887年的政治與行政二分作為，反而忽視了文官應作為公民社會中各種利益衝突調和者的功能。也就是說，當文官被置於「政治之外」的專屬行政領域中，只需「依法與公正」；那麼與人民直接互動的政治作用就不是那麼的重要，變成看情況辦理了。因此在此法規下的行政中立，阻斷了「政治」與「行政」的連結，也給了「在野政黨」攻擊的基礎。政策的源頭在於政治而非行政，因此當執政黨提出政策構想時，文官可以用「政治與行政分立」遁入「行政中立」的甲殼中，拒絕規劃與執行嗎？當然不行。
10月5日聯合報社論批評，行政院長蘇貞昌提出高鐵延伸至屏東是一種政策買票輾碎專業制度與文官價值，那麼前行政院長蔣經國提出「十大建設」決策，時任財政部長李國鼎與許多財經官員事前也被蒙在鼓裡，難道不是輾碎專業制度與文官價值？這顯示了，當前我國社會輿論對於公共行政，仍停留在美國19世紀末的政治與行政二分的陳舊思維。不僅如此，10月3日南方澳斷橋重大公共安全事故發生後，總統及各行政首長齊赴現場，居然有部分媒體稱此為「災難政治學」，也是受到陳舊的政治與行政二分思維所致。在場救災的文官與軍人，可因選舉期間，依據行政中立法，「依法」拒絕政府首長蒞臨視導嗎？或者是說，因為來訪視的官員均有政黨身份，文官可以把此視為政治團體活動，而拒絕參加各種協調會議嗎？
另外，蔡璧如雖然因參與「臺灣民眾黨」運作受到批評，可是民主政黨存在的價值在於多數民眾的認同，若按新公共管理的精神，蔡璧如的作為是與人民的直接互動，也重視了公民參與，應可視為調和了政治與行政的衝突，扮演了積極捍衛憲政發展的角色。可是呢按照現行法制，因其積極參與政治活動，真似乎違反了「行政中立」呢！回顧2000年以前的黨國體制，臺灣的經濟起飛得力於，優良的文官體制，他們同時兼任執政黨的各級幹部，調和了政治與行政，也平衡了各方利益衝突。柯文哲所提的優秀文官，諸如：孫運璿、李國鼎等人，政黨與常任文官經驗俱足，也才能帶領臺灣成為亞洲之四小龍。
由此觀之，這種把文官抽離政治場域之外的行政中立，更像是破壞文官體制的元兇。行政中立法，不僅無法提升行政效能與平衡各方利益的工作，甚或有時干擾了正常的政黨政治運作，導致憲政秩序的混亂。
對重建文官體制的建議：積極回應新公共管理精神
柯文哲談的重建文官體制，筆者未曾聞其論述，不知道他的核心精神是什麼？但是美國的新公共管理，卻可以給我們一些啟發，本文建議如下：
一、 打破政治與行政二元分離，讓文官能調處各方利益：
當年的孫運璿與李國鼎等優秀文官，可沒有行政中立法的羈絆，渠融合了政治與行政，調處了各方利益的衝突，才能以高行政效能，推動了各項經濟政策。馬英九政府時代所頒發的文官五大核心價值，包括：廉正、忠誠、專業、效能、關懷等。也沒有「中立」一詞，顯然現下的「行政中立」也非文官的核心價值。
今日的臺灣，政黨輪替執政已為常態，常任文官受限於行政中立，無法調處各方利益，導致政府舉步維艱，因此如何讓文官進入政治場域依法行政，才能符合憲法的政黨政治精神，讓文官積極的回應民選政府的政策，擔任政務官的輔導與教育者，才能讓臺灣政府脫胎換骨再創新猶。為避免文官濫用資源作為政治用途，就得依賴文官評鑑制度作為制衡的工具。
二、 以文官評鑑制度取代考績制度：符合憲法考試服公職積極的參與國家統治
既然文官進入政治場域中以協助與教育政務官各項政策作為，依照現行考績制度，上官對屬官有考核權，是很難說服公民社會，文官會因為選舉而不當動用資源的情事。因此建議參考大學的評鑑制度，發展文官評鑑方法，讓文官直接對公民社會負責，而長官也是評鑑人員之一，負有政策指導之責，而常任文官自然需擔待政策執行的各項效能的責任。如此一來，才能符合憲法第18條「人民有應考試服公職之權。」因此，國家的統治主體應為考試及格的文官才是。直到1954年的釋字42號，才將民選人員也納入「公職」領域中。事實上，所有的公職人員都是積極參與了國家統治，只是角色不同而已。所有的公共事務均為政治事務，因此擔任公職人員就是參政，因為參與管道不同，而分有考試公職與民選公職等二種，啟有將考試公職人員排除政治領域之外，然後國家政治可以運作順暢之理？
二十一世紀的台灣公民社會已經成熟，考試公職人員來自公民社會，渠等學識俱佳才能脫穎而出，因此應與民選公職人員相同，積極參與政治直接向公民社會負責才是，他們的表現應該由公務權責單位與公民社會代表共同考核才是，如此一來才能積極回應新公共管理精神，捍衛與執行憲法賦予的職能，調處各方利益，國家才能因此再創佳績。
照片來源：Unsplash
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