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合憲?違憲? 總統府VS.準正副院長 未來若釋憲會成風暴或憲改契機

美麗島電子報/林濁水 2016.10.17 00:00
問題是這樣的嚴重,接下來除了新政府之外,學界政界,包括未來司法院長、副院長對決策會議和憲政體制的普遍疑慮會不會匯集成釋憲案風暴,雖然誰也說不準,但是能量已經累積到了一個程度了。當然,也許不必把叫他釋憲案風暴,反把他當作創造台灣憲改,脫離混亂體制的一個機會更健康正面。大法官的決議可以推翻民選總統的行政決定、國會多數決通過的法律;大法官的憲法解釋往往帶動了憲法的變遷,影響國家未來政策發展,真的是非同小可。因此總統提名大法官時,價值立場意識形態是必然選擇和自己站在同一邊的,而國會議員行使同意權,除個人操守外,被提名大法官之意識型態和對重大爭議案件的看法也是審查的必然項目,我國如此,各國也沒有什麼不同。

因此,準司法院長許宗力還沒有上台就在執政決策協調會議合憲、國家定位、勞動條件等幾個當前重大爭議表達迥然不同意見,這恐怕是人類憲政史上的第一次,意義重大。

10月13日許宗力在立法院全院聯席會審查會議表示執政決策協調會議有合憲爭議必須修憲才能解決,許宗力還表示決策協調會議要不要繼續開「確實值得進一步考慮」;至於副院長蔡烱燉則重複表示,有人批評總統有權無責,「目前比較傾向總統制,但是總統制應該要有總統該怎麼負責的機制,現行的架構則是行政院長要負責」,「這樣的體制的確有點混亂,我個人也支持修憲」。

許、蔡兩人在審查會這一連串發言後,總統府趕緊發言辯護執政決策協調會議沒有逾越憲政分際之虞;然而,參加審查會議的民進黨立委要嘛不表示意見,要嘛也同樣用委婉的方式強調應該修憲才能解決爭議,要嘛審問許、蔡的立場形同做球,這讓跟在總統府後面辯護合憲的民進黨黨團總召柯建銘和林全不免顯得孤單。

林全、柯建銘都抬出陳、馬兩位總統,說他們都設置了類似的機制,所以蔡總統沒有什麼不對。

林、柯兩人這樣說,未免既怪,辯護力又太薄弱了。

首先,抬出民眾滿意度一塌糊塗的陳、馬總統的做蔡總統的模範未免太離奇。蔡總統不是一再強調新政府既要和過去的馬政府不同,又不會走民進黨過去的老路嗎?當年馬總統兼任國民黨黨主席時民進黨不是罵得很難聽,說會造成「喪失制衡機制」,「有很大憲政風險」嗎?那麼今天蔡總統既兼黨主席還進一步召開決策協調會議要怎樣解釋沒有喪失制衡機制,憲政風險很大的問題?

其次,陳、馬總統有了這類似的機制又如何呢?豈不是愈運作施政愈出問題而成為10趴總統?而所謂類似的機制新政府豈不是已經設置好幾個,似乎同樣沒有擋住新政府民意滿意度持續下滑的趨勢。

最後,林全強調三位總統做法類似的論斷,其實有大有問題。

由於陳、馬兩位總統一開頭時就了解他設置的機制會有憲政爭議,所以都做得相當低調,儘量讓會議呈現非正式的色彩,儘量讓他像個溝通平台而不是決策機制,因此,在是否架空行政院會的問題上痕跡比較模糊。然而現在的決策協調會議,一則敲鑼打鼓,召告周知,強調他的例行性,正式性,權威性;二則,成員在行政院長、民進黨秘書長、民進黨立法院黨團幹部之外,還加上了及民進黨智庫和直轄市長以壯聲威,這是陳、馬總統所沒有的。

三則,會議結論採總統裁決的方式,並由總統府公開宣布結論,在決策程序上清楚地和合議、協商劃清界線,刻意突出總統的權威性。這些作法和前兩位總統一點都不「類似」,等於是明確宣告行政院會議決策地位的消失,而行政院長從此連總統的執行長都不算,只成為總統派駐行政院的秘書長。

柯建銘很古怪地進一步強調因為「問題涉及修憲」所以召開決策協調會議是「任何民主國家都會這樣」的,這說法令人瞠目結舌。就如蔡烱燉在立法院說的,「過去修憲沒修好」、「外界質疑現在體制混亂、權力無限擴大、有權無責」,所以陳馬蔡三位總統才自認為有設置這些爭議性會議的必要和空間,由於這體制太過於烏魯木齊了,其他任何民主國家根本不曾有過,他們怎會需要和我們一樣有「都會這樣」的作法?何況「任何」國家若遇到憲政體制運作扞格時,更沒有還死賴活賴不修憲的,例如法國第五共和到現在已經修了20多次的憲,而德國在戰後到現在更已經通過了50多個修憲案,那就更沒有什麼都會和我們一樣的機會了。新政府落到為鞏固憲政立場要依以陳、馬總統當靠山,還依賴柯總召孤孤單單地用不知所云的論點詮釋,坦白講,未免太慘了點。

事實上,雖然許宗力和蔡烱燉都認為憲政體制混亂,也都同意要修憲;但是兩人針對的「憲政體制混亂」重點顯然很不相同。被認為蛋頭學者的許宗力說總統召集決策會議出於「無奈」,很明顯是針對現在的憲政體制不能提供統治者在追求施政效能上的憑藉,這是從「施政實務」出發的觀點;相對的,蔡烱燉批評體制混亂總統有權無責,反而從標準的「蛋頭」觀點出發,重點是憲法核心價值在對權力的課責和限制以求保護人權。假使兩人出發點不同不能解釋成對對方的觀點的否定,反而在各有注重之下的相輔相成,那麼他們就合力顛覆了流行的表面看法:蛋頭們完全不食人間煙火,懂實務的不屑蛋頭觀點。事實上我們還可以注意到,蔡烱燉總統有權無責的幾句話和總統成立決策會議這件事在意理上的關係實在更加尖銳。

流行的看法既然只是表面,那麼表示的無非是改革不必再拘泥於表面流於成見,可以更有信心地進行。這實在是一個非常有意義的發現。

內閣制國會的地位建立在內閣向國會負責之上,而總統制國會的地位建立在權力分立和對行政權的制衡上面,後者,依分權的精神,行政機關沒有法律的提案權,依制衡的精神,國會有調整預算和控制撥款的強大權力。因此,當行政院會決策的權力進一步被決策會議抽空時,行政院已經失去了向立法院負責的能力,基於負責精神設計的像質詢、倒閣等等機制其意義也被抽空了;而在行政院擁有法律提案權,國會預算權弱勢,撥款權缺乏的情況下,權力空洞化的其實不只是內閣而已,國會也一樣。結果就是當決策會議愈運作,權力愈大時國會也就愈有回到兩蔣時代行政院立法局角色的疑慮,若再加上總統採取在美國絕對是天方夜譚的透過決策會議「一條鞭」指揮國會黨團的情形,那國會權力的空洞化就更不用說了。

因此,當立委拿決策會議詢問許宗力,尤其是蔡烱燉而他回答我國體制總統有權無責時,真令人好奇立委們是懷抱怎樣的心情。

問題是這樣的嚴重,接下來除了新政府之外,學界政界,包括未來司法院長、副院長對決策會議和憲政體制的普遍疑慮會不會匯集成釋憲案風暴,雖然誰也說不準,但是能量已經累積到了一個程度了。當然,也許不必把叫他釋憲案風暴,反把他當作創造台灣憲改,脫離混亂體制的一個機會更健康正面。

【圖片為資料照】

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