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名家論壇》李大中/望穿秋水的國際民航組織邀請函

NOWnews/ 2016.09.19 00:00
第71屆聯合國大會於9月13日於紐約開議,新政府上台後,臺灣對於聯合國參與有無新目標與做法,再度成為眾所關注的焦點。

中華民國是聯合國的創始會員國,更是安理會的五個常任理事國(五常)之一,但自1971年退出聯合國之後,我方喪失在聯合國的地位與所有權利。

沉寂多年,臺灣提出聯合國參與推案,始於1993年的李登輝政府時期。而在過去二十多年間,隨著主政者意志與判斷、國內的政治動向、兩岸互動氛圍以及國際形勢的變遷、我方對於聯合國的參與,在各階段有不同的思考與策略。

回顧以往,我們在爭取參與聯合國活動可簡要歸納為兩種路徑。

第一種是著眼於爭取聯合國的會員地位,尤其在陳水扁總統第二任期尾聲,聯合國議題在國內吵得震天價響,當時民進黨政府結合民間力量,從2007年致函聯合國秘書長潘基文提出以臺灣為名義申請入聯,到2008年總統大選綁入聯公投等操作,入聯運動如火如荼,最後卻因為不敵國際政治現實與美中兩強的聯手壓制,結果徒勞而返。

至於第二種則是聚焦於聯合國周邊機構的實質參與,把有限資源集中在與聯合國相關的功能性組織身上,這主要是馬英九總統任內所採取的方案,也就是不再談論加入聯合國或重返聯合國,轉而尋求在聯合國專門機構的實質參與,步步為營,八年下來累積一定成果。

第一種途徑將矛頭對準聯合國的正式會籍,等同於正面強攻,由於直接挑動北京的敏感神經,很容易升級為兩岸的直接衝突與對抗。由於以新會員國的身分申請入聯,在性質上屬於實質議題,身為五常之一的北京,在安理會享有否決權,對照聯合國憲章與相關的議事規則,我方面對的門檻非常高,因為入會申請案必須由安理會向大會推薦,這裡所謂的推薦,必須獲得15個理事國中9個理事國以上的同意,且沒有任何一個常任理事國反對(祭出否決權)才行,還必須再經大會以三分之二的多數決意,才算成功,這幾乎是無法跨越的天險,再加上連美、日等我方最重要的隱性盟友,對於爭取入聯都明確表態反對,在孤立無援的情況下,臺灣幾乎不可能拿到安理會推薦的門票,也難以獲得大會中絕大多數會員國的支持。

至於第二種途徑則是迂迴推進,打聯合國外圍專門機構的主意。有別於陳水扁政府的作法,馬政府時期在聯合國參與的策略上,出現明顯現調整,不再像過去以聯合國的會籍為首要目標,而是將有意義參與世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)與聯合國氣候變化架構公約(UNFCCC)等聯合國專門機構(UN specialized agencies)與其他機制,視為政策推動主軸,但即便臺灣如此低調務實,北京對此仍小心翼翼,謹防門戶洞開,讓臺灣找到突破口。

馬政府任內所搶下最重要的灘頭堡,莫過於自2009年以來,我方連續獲得WHO的正式邀請,以中華台北(Chinese Taipei)的稱謂與觀察員(observer)的身分,參與每年5月於日內瓦舉行的世衛大會(WHA)相關活動。另外,在2013年9月於蒙特婁舉行的第38屆ICAO年會中,我方也首度獲邀以理事會主席來賓的身分,同樣以中華台北的名義參與ICAO年會,這些突破的背後,除了美國歐巴馬政府的鼎力支持居首功之外,兩岸形勢的緩解與雙方默契,也被視為不可獲缺的關鍵因素。

目前看來,我方在聯合國相關活動的參與上,並未複製陳水扁時期的激烈作法,也就是沒有正面挑戰聯合國的正式會籍。在今年的聯大推案中,具體做法包括二項,第一是由友邦利用聯大總辯論的機會為臺灣發聲;第二則是透過我邦交國以個別與聯名的方式,致函聯合國現任秘書長潘基文,強調中華民國(臺灣)向來以「和平的積極溝通者」自居,有意願與能力為國際社會作出正面貢獻,也希望聯合國未來以適當方式接納臺灣的參與。

至於主要的政策訴求有二,第一是呼籲聯合國正視台灣2300萬人民參與聯合國專門機構的基本權利,包含WHO、ICAO以及UNFCCC等聯合國專門機構與機制所處理的全球性議題;第二則是呼籲聯合國必須正視台灣參與落實聯合國的「2030永續發展目標」(Sustainable Development Goals, SDGs)。

從上述動向觀察,我方今年採取務實溫和路線,其精髓正是蕭規曹隨,目前的策略其實與馬英九時期非常相似,這也代表蔡政府希望在過去所累積的基礎上,持續鎖定聯合國專門機構為與相關機制為切入點,因此並無改弦易轍的跡象。

雖然官方強調,籲請友邦致函聯合國秘書長潘基文,可謂新的做法,但此舉主要是著眼於內部訴求,因為能透區別今昔,放大新政府與前朝的政策差異,但持平而論,致函聯合國祕書長僅具象徵意義,實際效用有限。

反倒是呼籲聯合國正視台灣落實聯合國永續發展目標(SDGs)的意願,不失為一步正確的棋,因為繼千禧年發展目標(MDGs)之後,SGGs已正式成為聯合國在發展議程上的主旋律,臺灣要能抓住這股趨勢,至少在策略宣示上是有必要的,而這也是我方有意義參與聯合國活動的利基與正當性來源。

臺灣處理聯合國議題,必須格外慎重。如果再度選擇以入聯為兩岸外交攻防焦點,不僅可能重蹈當年覆轍,挑動美中雙方的敏感神經,虛擲臺灣的有限資源,加劇內耗與對立,更恐將引發美、日對我警戒施壓的負面效果,反將鬆動對於臺灣的信任與支持,殊為不智,無異於在錯誤的戰場上尋求決戰。

其實,臺灣對於聯合國相關活動的參與,正如同其他的國際組織一樣,端賴三項條件,第一在於自身的能耐與努力;第二是取決於國際社會友邦與夥伴對於我方的支持(尤其是美、日、紐、澳、歐盟與我邦交國);第三則是北京因素的影響。

仔細思索這三項因素,增強實力與凝聚內部共識的重要性,當然不在話下,而廣結善緣與得道多助,也屬理所當然。不過,無論藍綠,哪一個政黨當家,其實北京因素最為複雜與莫測高深。無論喜歡與否,鞏固臺灣的國際組織參與,除了我們常掛在嘴邊的對等與尊嚴等朗朗上口的原則之外,更必須兼顧及政策務實性,才能確保臺灣最大利益,在這其中,兩岸關係與臺灣國際參與的微妙連動性,可能是我們最不願承認,卻難以否定的事實。

辦好外交與爭取臺灣的國際生存空間,當然不能以對岸的好惡馬首是瞻,若凡事寄望於對方的善意,那是自失格調與過於天真,也等於把外交部看作陸委會的下級單位。

不過,反過來講,如果刻意忽略目前問題的核心癥結,對於兩岸互動的結構性大局視而不見,老在邊邊角角之處思考解套之道,也是另一種形式的偏執與鴕鳥心態。

ICAO三年一度的年會召開在即,這陣子以來,媒體、立委與關心的民眾總是望穿秋水,三不五時追問政府官員,我們到底收到ICAO邀請函了沒?還記得四個多月前,由於北京出招,在WHA對我方寄發的邀請函中,刻意加註聯大2758號決議與一中原則,政府當時為了參加與否的問題,陷入窘境,至今歷歷在目。

洞燭機先、深思熟慮,且從大處著眼,這些都是臺灣的當務之急。無論邀請函來或不來,面對伴隨而至的後續效應,我們準備好了嗎?

(作者李大中,淡江大學國際事務與戰略研究所副教授兼所長,美國塔夫茲大學佛萊契爾法律外交學院博士)

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